文／任佩文
市人大常委会把推动“两区”法治建设作为推动首都高水平对外开放的重要工作。2022年3月和5月，先后通过了《中国（北京）自由贸易试验区条例》和《关于促进国家服务业扩大开放综合示范区建设的决定》，同时把推动法规实施放在与立法同等重要的位置，在连续三年听取“两区”建设专项工作报告的基础上，今年又把开展“一条例一决定”执法检查作为重点工作，确定了“全面落实习近平总书记重要指示、推进法规宣贯和制度配套、推进三大片区功能完善和联动发展、促进要素流动和保障”等四个方面的检查重点，积极组织委员和代表广泛开展调研检查，着力研究借助“一条例一决定”实施，更好发挥“两区”建设政治优势、制度优势、产业优势和市场优势，推进制度型开放的思路和对策。
全面调研掌握“一条例一决定”实施进展情况
为全面了解情况，执法检查组采取书面检查、专题检查、联动检查等方式，委托自贸片区所在的6个区人大常委会开展上下联动，先后对市发改委、经信局等11个部门，以及通州区、朝阳区等7个组团开展了执法检查工作。近期又通过网络对内外资企业、商协会、从业人员、人大代表等开展问卷调查，收回问卷2000余份。总体来看，“一条例一决定”虽然实施时间不长，但借助“两区”建设的良好势头，实施工作取得了积极进展。
全面落实习近平总书记对“两区”建设的要求，日益彰显“一条例一决定”的政治优势。习近平总书记明确指出，支持北京打造国家服务业扩大开放综合示范区，设立以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区，构建京津冀协同发展的高水平开放平台。这些已经成为“一条例一决定”核心条款的规定，正日益转化为全市上下的自觉行动。在科技创新方面，不断扩大技术转让所得税优惠、高新技术企业“报备即批准”、知识产权保险等政策普及面。在服务业开放方面，围绕金融、生物医药、专业服务等重点领域，制定了一系列方案和意见。在数字经济领域，推进数据资产登记和交易，落地全国首笔千万元级数据资产质押贷款，成立全国首个国际数据交易联盟。在京津冀协同开放方面，建立京津冀自贸试验区联席会议机制，扎实推动政策互通、资源共享、标准化协作。
加强“一条例一决定”宣贯和体制机制配套，逐步形成“两区”建设的制度优势。“两区”立法出台后，市政府将“一条例一决定”逐条分解到各部门各区进行落实，印发单行本，广泛开展普法，通过“两区”大讲堂、全市干部“两区”专题培训班等，开展多轮次宣讲，及时评估进展情况，切实解决难点堵点问题。围绕法规主要制度设计完善了配套措施，在管理体制方面，加强统筹协调、考核评价和风险防范，向自贸试验区下放市级权限95项。在招商引资配套方面，组建市、区联合项目组，加强常态化沟通、市领导调度。在考核评价方面，完善统计监测指标，优化“两区”总体评估和“组团”分片评价。在统筹开放和安全方面，建立阶段性评估、全过程防范机制，循序渐进扩大重大改革试点。日益形成以“一条例一决定”为核心，推动各项政策、法规、规章、办事程序的系统化和体系化，提高了政策运行效率、提升了法治治理效能。
推动片区功能完善和错位发展，不断强化“两区”建设的产业优势。按照“一条例一决定”的规定，各自贸组团瞄准优势领域不断突破创新。科技创新片区加快新一代信息技术、数字经济、生物与健康产业布局，国际商务服务片区围绕国际金融、财富管理、航空服务等发力，高端产业片区以生物医药、数字经济为牵引，综合保税区分类提升平台开放功能，相关产业的集聚效应进一步凸显，片区功能完善和错位发展得到有效落实。
加强要素流动和服务保障，积极夯实“两区”建设的市场优势。贯彻“一条例一决定”对要素开放的规定，在人才跨境流动方面，争取国家移民局出台支持北京创新发展10条政策；在资金保障方面，出台自贸试验区投资自由便利专项提升方案和国际收支全环节改革行动方案；在知识产权保障方面，开展专利代理对外开放试点；在提升法治保障方面，争取金融法院落地，成立北京国际商事法庭，不断提升要素配置效率、降低交易成本。
认真分析推进“一条例一决定”实施的关键问题
党的二十大以来，习近平总书记在多个重要场合，反复强调要稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。对照习近平总书记的要求，认真分析当前“一条例一决定”实施中的突出问题，主要有：
坚持制度型开放的工作理念需要进一步确立。当前工作中还存在着关注抓项目引进、抓近期成效、抓局部问题解决、抓点上政策突破，而对于完善制度体系、优化法治环境、提升普惠水平、构筑法治环境等工作目标重视不够、讲得不多、谋得不深、抓得不实等问题。
优化制度环境的工作格局需要进一步构建。存在市级工作统筹不够，“两区”建设成员单位重视程度不一，不同部门间推进工作的力度和进度步调不一。市级部门简单下放权限，基层难以操作坐等进一步的细则出台，难以形成上下合力。一些依规依标申报的事项长时间没有办理结果；有的政策明明看得见，就是走不通用不上，迫切需要建立多方主体参与、系统推动改革、完善规则配套、促进制度落地的工作格局。
汇聚区域优势的工作机制需要进一步完善。按照自贸试验区组团的设计初衷，应该围绕区域内优势产业做大做强，形成发展优势和服务优势，但目前多数组团管委会不能承接市级下放权限、对自贸试验区及各组团的产业政策和资金支持不够聚焦，一些组团管理机构不能完全覆盖组团区域、部分组团运用市场机制和多元力量拓展运营服务存在障碍等，导致自贸试验片区和组团在制度设计和功能发挥上大打折扣。
强化服务创新的工作基础需要进一步夯实。自贸组团管理机构和职能不到位，管理服务范围和自贸组团不吻合，造成相关机构在产业促进、区域规划、招商服务等方面力不从心、成效不彰；基层人员力量不足，部分区由挂职、抽调人员承担相关工作，人员流动性大，不利于长期开展工作。
反复推敲深化“一条例一决定”实施的建议
习近平总书记深刻指出，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。要围绕推动“一条例一决定”的贯彻实施，稳步提升本市规则、规制、管理、标准等制度型开放的总体水平，切实为首都高质量发展增势赋能。
抓牢政治引领优势，进一步凝聚制度竞争共识。习近平总书记高度重视北京“两区”建设，提出了一系列明确要求，当前全面落实相关要求是新时代中央赋予北京的重大政治任务，更是当前推进“两区”建设的巨大政治优势。
要提高政治站位，不断推动习近平新时代中国特色社会主义思想的深入学习贯彻和习近平总书记关于“两区”建设重要指示精神的全面领会落实。“两区”建设是习近平总书记亲自宣布赋予北京的重大任务，是党中央、国务院面对错综复杂的国内外经济形势，作出的重要决策部署，充分彰显了新形势下我国坚定不移扩大开放的信心决心。2020年以来，习近平总书记每年都在服贸会上致辞或发来贺信，并反复强调“规则协调”“规则对接”和构建“制度体系”，近期习近平总书记又在第五届进博会、中央经济工作会议、中国发展高层论坛等多个重要场合，反复强调要稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。这就要求我们围绕巩固第一批主题教育成果，在第二批主题教育中切实把落实习近平总书记对“两区”建设的要求和推进制度型开放的指示学习领会到位、贯彻落实到位。
要加强政策宣讲和解读，明确贯彻实施“一条例一决定”的政治意涵和现实需要。“一条例一决定”是按照习近平总书记要求推进“两区”建设的重要制度成果，更是北京进一步推进制度型开放的重要抓手。当前要推动市政府及其相关部门在宣讲解读法规政策时，注重把全面贯彻落实习近平总书记要求与贯彻落实“一条例一决定”有机结合起来，推动各级各部门自觉为进一步扩大高水平对外开放奠定重要的法治基础。
发挥体制统筹优势，进一步加强制度衔接整合。法治体现了全社会的共识，代表着最大多数人的共同利益，推进法治是降低制度性交易成本的根本出路。
当前，政府及其相关部门要强化法治意识，运用法治思维和法治方式加强制度建设的整体统筹，要紧紧抓住开展“一条例一决定”执法检查的有利时机，推动各部门、各区加强统筹、狠抓落实，推进相关制度规范与“一条例一决定”的衔接贯通。
各部门、各区要积极配合“一条例一决定”执法检查，主动推进各项政策、法规、规章、制度和程序进一步系统化、体系化、规范化，把没有落下去的规定落下去，把没有衔接好的制度衔接好，把仍然存在的相互抵触、掣肘的制度障碍清除掉，不断提高规则、规制、管理、标准的透明度和稳定性，提高政策运行效率、提升法治治理效能、降低制度性交易成本。
建立政策制度创新项目化管理机制，加强政策制度创新目标管理，完善“年初定目标、按月勤调度、定期听汇报、年底看评估”的政策制度创新推进机制，确保创新性制度安排能够及时有效落地。
顺应产业成长态势，进一步推动制度迭代升级。习近平总书记结合首都资源禀赋和高质量发展需要，赋予北京“两区”建设突出科技创新、服务业开放、数字经济和京津冀高水平开放平台建设四大特征，实际上也赋予了北京扩大优势产业开放的重大任务。
要紧紧围绕“四个中心”的首都城市功能定位和科技创新、服务业开放、数字经济、京津冀协同发展，利用推进金融管理中心、国际消费中心城市建设有利时机，以及建设数字经济试验区、国际商事争议解决中心、国家绿色经济发展示范区、极简政务环境等目标任务的制度需求，努力塑造“创新自贸”“数智自贸”“绿色自贸”“便利自贸”等制度品牌。
聚焦天竺打造以服务贸易为特色的综保区、大兴综保区快速形成实际增长量、中关村综保区加快建设、亦庄综保区换址申报等工作目标，通过探索新兴业态规则规范，优化贸易投资制度安排，推动场景赋能、资源赋能、管理赋能，不断推进重点产业和领域深化改革、扩大开放，更好地服务和构建具有首都特点的现代化经济体系。
围绕完善市区协同的招商引资工作机制，完善市区协同促进重大项目落地的相关制度，加强全市招商引资工作统筹；围绕健全多元立体的政策宣传推介机制，完善“横向到边、纵向到底”法规政策宣传解读制度，实现“两区”官网日更、公众号日推，“两区”政策导航平台升级、“两区”建设动态发布等更加及时、主动、精准的政策信息服务；围绕建立与高水平开放相适应的安全保障机制，建立健全“两区”重要政策出台前安全评估制度，不断加强统筹开放与安全的相关工作。
借助市场验证优势，进一步增强制度自信自觉。市场对法律法规和制度政策高度敏感，要充分发挥市场主体对差距、优势、堵点、共治等制度体验反应敏感的优势，不断加大“两区”“一条例一决定”的实施力度。
缩小差距。要积极学习借鉴外省市先进做法，加强自贸试验区管理体制机制研究，参照外省市“管委会＋平台公司”模式，优化各自贸组团管理体制，推动设立实体化组团管理机构，推进自贸组团市场化开发运营。要对照与高水平国际经贸规则的差距，通过实施项目化制度创新管理机制，争取形成更多致力特色产业发展、针对企业诉求、有助业态创新的制度创新成果，不断增强企业获得感。
扩大优势。北京推进“两区”建设起点高、资源多，受到中央部委的高度关注和大力支持，要紧抓2.0版方案出台实施契机，聚焦五项要素，促进人才、知识产权、投资、贸易、国际收支等便利融通、有序流动，落实全环节改革方案，围绕打造国际人才全环节服务体系、国际知识产权价值实现高地、促进跨境投融资自由便利，实现更高水平贸易便利和国际收支便利。要鼓励各自贸组团结合优势产业，制定有针对性的产业促进政策，引导市场主体，特别是外资企业向自贸试验区聚集。
打通堵点。要围绕制度执行中的痛点堵点，持续推进权限下放，赋予自贸组团更大自主改革权，不断加大人才激励和招引力度，面向更广泛群体开展专题培训，推动加大干部任用交流，激发和保护干部干事创业热情。推动个人所得税优惠政策落地，进一步扩大跨国公司本外币一体化资金池、技术转让所得税优惠等高含金量政策试点范围和惠及面。
推动共治。从长远来看，政府能够直接给予政策支持和激励的空间日益有限，更多需要围绕优势产业打造良好法治环境，鼓励和支持各类市场主体，以及金融、科技、律师、会计等中介服务机构、社会组织等加强相互支撑、互利共赢，不断提高服务质量，建立良好产业生态，形成更加明显的产业成本优势和区域竞争优势。
总之，要充分借助市场主体对制度优势、规则洼地、政策堵点、共享共治等制度机制的敏感反应，坚持好的制度，不断增强维护制度的自信；改掉差的规则，努力提高开展自我革命的自觉，从而更好地发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，不断增强制度自信和法治自觉。（作者系市人大常委会民宗侨外办公室副主任）
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