文／李承曦
为深入贯彻落实党中央和市委作出的关于城市更新的一系列决策部署，市人大常委会加快城市更新立法工作进度，纳入2022年度立法计划。市十五届人大常委会第四十一次会议对《北京市城市更新条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了第一次审议，共有16位常委会组成人员发表了审议意见。
推动城市更新立法正当其时
党的十九届五中全会和国家“十四五”规划纲要作出了“实施城市更新行动”的重大战略部署，市委明确提出要深入推进城市更新工作，加快推进城市更新立法。市第十三次党代会围绕大力推动新时代首都发展，也提出了“深入推进城市更新，打造更多高品质活力空间”的明确要求。可以说，城市更新是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求，是推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展的有效途径，也是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。
近年来，市政府搭建了城市更新“1＋4”政策体系（城市更新行动指导意见及四个单项工作意见），出台了五年行动计划，编制了城市更新专项规划。相关部门陆续推出了涵盖土地、规划、资金、交通、消防、市政等多个领域的40多项政策文件，并积极推动了老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧厂房、低效产业园区、低效楼宇、传统商圈等多种类型的城市更新具体实践，但是一直未能形成一部统领城市更新工作开展的地方立法规范。通过立法全面深入贯彻落实中央和市委决策部署，进一步明确和固化北京城市更新实践经验和制度政策，同时也通过体制机制创新形成城市更新“北京模式”，保障城市更新工作规范有序开展，焕发城市光彩，打造活力空间，可谓恰逢其时。
立法助推城市更新意义重大
立法是落实城市总体规划，适应城市更新特点的必然要求。随着北京新版总体规划的批复实施，城市发展进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。在“老城不能再拆”以及减量发展要求下，建立稳定的制度规范，有利于稳步推动城市结构优化、功能完善和品质提升，更好服务于“四个中心”建设和“四个服务”水平提升，体现“以人民为中心”的工作思路。立法是保障规范城市更新深入推进的重要依托。本市多年来持续推进旧城改造，形成了很多成熟经验，出台了包括老旧平房院落、老旧小区在内的一系列配套政策，初步形成了本市城市更新的政策框架。立法将这些实践经验和制度政策进一步明确和固化，转化为有效的制度设计，为城市更新提供法规保障，破除制约障碍，释放制度红利，稳定社会预期，吸引包括社会资本在内的方方面面共同参与，规范、引领城市更新有序推进。
立法是协调平衡不同权利主体利益的现实需要。本市老旧小区、平房院落等存量建筑，由于权属复杂、利益多元、诉求多样，更新改造中不同程度面临各方权利主体协调困难等问题。立法可以进一步规范城市更新中的矛盾协调和利益平衡，合理引导利益诉求，提高城市更新效率。
多方合力提升立法工作质效
作为今年的一项重要立法项目，条例从起草之初就得到各方高度关注和共同参与。市委城市工作办、市委办公厅法规室按照市委领导要求全程跟进，市人大常委会、市住建委及相关政府部门“多线发力”，推动立法进入快车道。
为了高效推动法规起草，今年2月组建了由市人大常委会及市政府主管领导任“双组长”，市委、市人大、市政府27个部门组成的立法工作专班，先后召开专题会、工作会50余次，广泛听取相关部门、街道乡镇、行业协会、国企民企和社区居民的意见需求，多轮征求委员代表、专家学者以及16个区人大的意见建议。通过同步分析论证、共同研究起草，形成了全面融入、互相支撑、协同推进的立法工作合力。
为了把全过程人民民主要求更好贯彻到立法工作之中，更有效地发挥代表主体作用，市人大常委会城建环保办积极创新立法调研方式，同步启动了“代表专题调研”和“市区联动调研”工作，由市人大代表牵头组成7个代表专题调研组，并委托10个区人大常委会，围绕本市城市更新特点和现实需求，分别开展专题和综合调研，总结提炼实践经验，梳理分析难点问题，提出对策建议，形成了17份专题报告，为立法提供了有效支撑。
制度设计有效回应城市发展需求
条例草案提出，城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。同时规定了六方面内容：一是明确了适用范围，明确居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项城市更新内容。二是健全了管理体制，建立健全在党的全面领导下的城市更新组织领导和工作协调机制，明确了各级政府职责分工。三是强化了规划引领，通过城市更新专项规划和控制性详细规划对资源和任务进行统筹，引领项目实施。四是加强了政策保障，提出了涉及规划、土地、财政金融等一系列创新支持政策。五是平衡了主体权益，规范实施主体、实施单元统筹主体的主要职责，明确项目实施方案的表决要求，规定了多元共治的议事协调方式。六是优化了实施管理，明确了项目库与计划管理机制，规定了实施方案编制要求，进一步优化简化了审批手续，强化了政府及社会监督。
条例草案多角度、多方面进行了有针对性的制度设计，有效呼应了北京城市更新工作中面临的难点堵点和现实需求，体现了四方面特色：
一是立足首都功能定位。明确了本市城市更新内容，提出了与“疏解整治促提升”工作相衔接、强化历史文化名城保护、完善城市功能补齐公共设施短板，以及绿色、韧性、智慧等城市更新基本要求，贯彻了新版总规对北京规划建设的总体要求。
二是坚持“以人民为中心”。聚焦民生保障，针对事关人民群众切身利益的平房院落修缮利用、危旧楼房成套改造、老旧小区加装电梯、补充便民服务设施等更新事项，明确实施路径，贴合了“七有”要求和人民群众“五性”需求。
三是强化规划引领和流程再造。明确了“规划—导则—实施方案”逐级传导的规划管控实施体系，以统一的城市更新信息系统为依托，优化再造了涵盖项目申报、审批、实施、监督的全过程服务保障流程。
四是突出多元参与。明确参与各方主体责任，建立平等协商共治机制，提出一系列激励保障措施，支持引导社会资本积极参与，全过程维护公众知情权、参与权、监督权，更全面地体现了共建共享的基本原则。
认真审议优化完善条例草案
关于强化城市更新权责，鼓励自主更新。钟祖荣委员建议，在明确城市更新中不动产所有权人利益的同时，也要强调公共利益，政府及所有权人均应承担相应义务。赵晓燕委员建议，突出总则的原则性、方向性要求，将城市更新基本要求调整至总则，优化逻辑结构顺序。丛骆骆、张力兵委员建议，为物业权利人提供更为便捷的更新意愿表达途径，拓宽自发进行更新的方式方法，鼓励引导相邻的物业权利人通过合建联建、作价入股等形式开展自主更新，也可以与有实力、有意愿的市场主体合作开展更新。
关于优化政策激励，吸引社会资本参与。张东宁、张力兵委员建议，激发社会资本参与积极性，撬动市场资金投入，广泛拓展各类投融资渠道，鼓励金融机构提供更多金融产品，鼓励设立城市更新基金，推动全社会共同参与，共建共享。郭继孚、张伯旭等委员建议，明确容积率鼓励政策，在不同项目中分别斟酌指标刚性程度，在一定区域范围内控制好总体平衡。刘振东委员建议，考虑符合一定条件的多地块容积率平衡使用，增加对低效产业园区更新的激励措施，提高企业积极性。
关于强化政府统筹，进一步引导公众参与。张力兵、李健委员建议，设立市区两级城市更新的专门或统一的统筹协调机构，为科学高质量推动城市更新工作提供体制保障。轩德祥委员建议，引导群众理解、支持和参与城市更新，建立以人民为中心的诉求协商机制和项目管理机制，督促政府树立服务理念，积极推进相关项目的实施，真正让人民群众有获得感、幸福感和安全感。李静委员建议，延长城市更新项目公示时长。郭继孚委员建议，要更加注重各方面利益主体的充分表达。
关于完善实施要求，细化分类更新内容。伍义林委员建议，城市更新要运用好城市体检来发现问题。张力兵委员建议，各类城市开发建设模式应与城市更新有机衔接。张东宁委员建议，增加实施绿色低碳等内容，推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，优先使用绿色再生产品。聂大华、李静委员建议，关注老旧平房院落、危旧房、老旧小区水电安全，重视供排水管道的增补，推动内外部改造一并实施。马曙光委员建议，创新相关机制和措施，加快平房区的保护更新。李文委员建议，研究完善军产老旧小区、大院更新问题。刘玉芳委员建议，关注核心区老旧住宅楼更新改造问题。张伯旭委员建议，突出以人为本理念，创造更多公共空间。
目前，市人大常委会已经启动“万名代表下基层”征求立法意见建议工作，将组织市、区、乡镇三级人大代表，深入街道、乡镇代表之家和社区、村代表联络站，广泛听取人民群众对条例草案的意见建议，让人民群众的意见成为高质量立法的“源头活水”，形成全过程人民民主的生动实践。
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