文／薛睿杰
北京是一个有温度的城市，“人民城市”发展史，就是民生改善史。进入新时代，市人大常委会坚持以首善标准加强和改进立法工作，以良法促发展保善治惠民生。城市更新立法中，创新代表专题调研、市区联动调研、万名代表下基层、“四前四方会商”等全过程人民民主工作机制，同心同向制定好这部民生立法。
夯实城市更新经济基础，基层良策亮点纷呈
人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，是新时代首都发展的“指南针”，也是城市更新的出发点和落脚点。条例草案坚持首善标准，将首都特色“七有五性”民生需求体现到城市更新各项任务中。比如落实国家老旧平房院落、老旧小区改造等居住类改造要求之外，创造性把人民群众关切的老旧厂房、低效楼宇等产业类更新，市政设施等设施类更新、提升绿色空间、滨水空间等公共空间类更新纳入立法保障，真正做到“民有所呼，我有所应”。
增进民生福祉离不开资金保障。城市更新资金收支平衡、社会资本参与路径及资源整合问题，也成为立法要重点研究解决问题。2022年5月和6月，城市更新立法专班召开两次特殊的立法座谈会，发言主角是16个区人大常委会。受市人大常委会委托，他们就重要立法问题开展深入调研，形成30多万字报告。围绕核心区、中心城区、城市副中心、其他平原地区、生态涵养区的功能定位，提出差异化立法需求，围绕城市更新资金收支平衡提出真知灼见，分享来自基层实践答卷，将基层智慧力量融入立法工作。
围绕区域性更新项目资金平衡，加强整体统筹是各区的普遍做法。门头沟区人大常委会负责同志表示，“城市更新周期长、利润低，单个项目资金难平衡。我们区的经验做法是。在征拆政策上算细账，在资金平衡上算大账。”昌平区人大常委会认为，区级城市更新项目可以“肥”“瘦”搭配，从而提升社会资本参与度。“可以建立闲置公共服务设施资源台账，利用闲置设施打造微利可持续的更新空间。”
海淀区人大常委会负责同志分享了海淀区明光村地区城中村“华丽转身”经验。实效就是，在开发建设用地减量情况下全面完成“城中村”改造，资金收支整体平衡。方式就是，统筹经济效益和社会效益，统筹区域商品房指标。“不增加财政负担，新建两所幼儿园和一所中学、水电气热设施和交通枢纽，以及托老助残等多个服务设施。”
围绕“微更新”项目资金平衡问题，平谷区人大常委会开展一次专题调研，算了一笔经济账，对老旧小区改造资金投入回收情况有了直观了解。建筑面积约10.13万的一个老旧小区、30栋楼、1515户居民、40年楼龄。为解决室内外老旧管线老化、小区内绿地植被缺失、停车位不足、无障碍设施不完善问题花费约4000万元，但收回成本超过20年。“对投入成本较大并承担大量社会责任项目，建议综合考虑运营成本，延长运营权限，以满足企业微利可持续经营，提高企业参与此类项目的积极性。”
让各区人大常委会感到欣喜的是，城市更新立法专班在充分吸纳各区经验基础上，对统筹区域更新提出制度设计。条例草案提出，区人民政府根据城市更新需要，可以将区域综合性更新项目或整合多个城市更新项目，划定城市更新实施单元，统一规划、统一实施、统一运营，统筹区域更新与分项更新。
这两场立法座谈会是市人大常委会今年继住房租赁条例之后，再一次就地方立法“问计”各区人大，也是继“万名代表下基层”工作机制之后，市、区两级人大紧密配合、协调联动推进立法工作机制的又一次有益探索，是深入践行全过程人民民主的又一个“北京品牌”。
建立行之有效统筹机制，政府企业各有诉求
城市更新是城市发展永恒主题，是推动高质量发展“金钥匙”。进入新时代，本市坚持以重点项目带动城市更新，市区统筹，特事特办，不仅完成2000万平方米老旧小区综合整治，约6000条背街小巷疏解政治促提升，让群众看见发展、得到实惠，而且创新城市规划建设管理新体制新机制，积累“规划引领、政府统筹、市场运作、共治共享”等宝贵经验。人们认识到，要用好城市更新这把“金钥匙”，需要一张蓝图绘到底的定力，也需要政府、居民和企业的合力。
以多元参与、共治共享为重要议题，6月14日至16日，城市更新立法专班3天举办3场视频立法论证会，就条例草案分别听取“部门、街乡、企业”建议。60名市和区相关部门负责人、60名街道乡镇负责人和25名企业负责人参加，就完善城市更新统筹机制等提出意见。
在企业专场，城市更新行业企业诉求指向完善党建引领企业依法参与城市更新工作机制。“条例草案建立城市更新平等协商共治机制，保障物业权利人、利害关系人依法参与城市更新，值得肯定”，协助政府打造老旧小区改造“劲松模式”的愿景集团表示，“劲松模式精髓就是避免单打独斗，而是党建引领下的多方参与。”首开集团建议，“通过立法或者政策形式，补充城市更新涉及的利益相关方的权利义务、业务流程等内容，便于企业依法参与城市更新。”
在街乡专场，特意邀请城市责任规划师参加，来自海淀区中关村街道责任规划师史育玉说，“条例草案提出，城市更新项目库机制，有利于提高项目科学化。同时，基层希望了解这项机制与现行项目审批机制关系，是新表述还是新流程，便于我们理解执行。”有的街乡建议，搭建城市更新工作平台，便于市区街统筹的开展。有的建议，建立健全专门的城市更新类项目审批流程、审批标准和实施规范，形成同类项目同类政策。
对于部门来说，更关心城市更新工作机制完善以及新旧制度衔接的问题。多个部门建议提高市区城市更新工作机构的层级，将协调机构从住建部门提高到更高层次，提高统筹协调能力。同时，大兴区住建委反映，老旧小区公共维修基金补建比较急迫，希望与物业管理条例形成合力，促进相关工作开展。有的部门反映，根据调条例草案，城市更新主体可以协调召开社区议事厅，统筹推进项目实施。但是没有明确居民相关权利。
进入新时代，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。在城市更新立法中，充分运用“提前介入、专班推进、双组长制”调研起草机制，“四前四方”会商工作机制，实现市人大常委会法制办、城建环保办、市司法局、市住建委同步参与，同步调研、同步研究，目前各方已经修完完善条例草案70多稿，充分汲取社会各方意见建议，为立法夯实民意基础。
保障公民权利与公众参与，代表关注补齐短板
城市更新既是“民生”工程，也是“民心”工程，也是推进社会主义民主法治建设首善之区重要契机。为此，市人大常委会建立“公众参与机制”代表专题调研组，以老楼加装电梯为“小切口’对居民议事协调机制进行深入调研。3月以来，专题调研组既到工作较好的单位去总结经验，又到困难较多的地方去研究问题，解剖正反两方面典型。
——正面典型尊重公民合法权利、保障公民参与。在推进惠新西街公共空间改造项目过程中，设计方案评审由属地政府、社区居民、专家、责任规划师共同评选。在亚运村街道安苑里冰晶社区中心改造过程中，紧抓冬奥契机，着眼服务属地居民，搭建了“责师规划师一街道一设计团队一施工方一社区一居民”多方联动工作平台，其改造成效受到蔡奇书记批示表扬。
反面典型忽视公民合法权利，损害多元参与。在公众参与方面，发现某老旧小区综合改造中，“乱作为”问题，影响群众幸福预期。没有经过细致调研，在居民楼已经有空调架情况下，在另一侧墙壁上安装新的空调架，造成资金浪费。在忽视公民权利保障方面，发现政府工作不细致损害公民权利问题，比如，某棚户区改造中，一户村民宅基地由于曾借给学校占用，被政府视为学校土地强制收回，没有保障村民宅基地所有权。
专题调研组认为，要在立法中明确尊重和保障公民合法权利条款，始终绷紧保护公民权利这根弦。要明确公众参与是城市更新应当遵循的基本原则之一，建立多方参与、协调平衡各方权责利的有效机制。要逐步细化城市更新公众参与程序，充分保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。要充分发挥责任规划师的咨询服务和公众沟通协调作用，推动多方协商、共建共治。就加装电梯等特定事项制定专门规范，明确居民权益保障和纠纷处置机制。
地方立法的特色归根结底由地方发展的特色决定，是地方发展特色在立法上的反映和体现，需要从本地具体情况和实际需要出发制定地方性法规，以服务和保障本地区经济社会发展。市委提出构建城市更新的“1＋N＋X”法规政策体系，起引领作用的“1”就指城市更新条例。城市更新条例的制定，不负重托，不辱使命，在践行全过程人民民主中不断修改完善，充分体现首都特色、首善标准和民之关切。我们相信，坚持以北京城市总体规划为统领，以推动新时代首都发展为方向，以城市更新条例等法律法规为保障，久久为功地推进城市更新，走好适合首都特点的城市更新之路，我们就一定能够在高质量发展之路上越走越稳、越走越好、越走越快。
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