文／薛睿杰
如果说立法表决通过是高光的“台上三分钟”，那么，扎实的立法调研就是其背后“台下十年功”。城市更新不仅事关人民群众切身利益，社会关注度高，而且各种利益诉求交织复杂，每项制度都必须经过充分调研和严格论证。
市人大常委会积极践行全过程人民民主要求，深化代表对立法工作的参与，将民意民智贯穿到立法全过程。2022年3月到7月，围绕法规起草和立法重点问题，由市人大代表和两个区人大牵头，组建7个专题调研小组开展深入细致的专题调研，充分汇集人民群众立法需求和智慧力量，助力立法工作质效提升。7个专题，分别是“公众参与机制”“滨水空间规划建设管理”“城市更新市级政府及企业统筹机制”“城市更新区级工作体制机制”“社会资本参与路径及资源统筹”“核心区立法需求”。
春去夏来，花香果熟。7个专题调研组抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，通过调查会、研讨会、走访调查、典型调查、实地考察等，将人民意志愿望反馈到立法工作中，为条例起草、修改和审议等工作打好坚实基础。
坚持首都特色，“规建管”制度要满足发展需要
各专题调研组主题尽管不同，但是都深入群众、深入基层，既解剖典型，又了解全局，既听取工作汇报，又听取群众反映，切实了解群众想什么、盼什么、最需要党委、政府干什么。
老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等居住类城市更新，是核心区城市更新重要内容。“核心区立法需求”专题调研组以西城区为重点开展典型研究，梳理相关立法需求。在考察菜市口西片区、砖塔胡同等平房院落改造情况时发现，存在“规建管”制度与实际需求脱节问题。由于院落改造的审批流程和一般房地产项目流程一样周期较长，至少需要两年时间，不利于相关工作的开展。在考察老旧小区改造工作时发现“央地协同”等仍未破题，不利于工作的整体推进。对于这些问题，专题调研组提出设立核心区专章，改革院落改造审批机制、明确城市更新主管机关协调职责等立法需求。
历史文化街区保护和更新是“核心区立法需求”专题调研的重点，相关保护和更新工作尚未形成规范化机制等问题，引起专题调研组关注。“比如，西便门外大街10号院和百万庄小区都纳入了首批历史建筑名单，需要采用保护性复建的方式实施老旧小区改造。历史建筑原址复建方案需市规划部门会同住建、文物、生态等部门共同评审，但具体审查标准、流程等目前尚未清晰。”专题调研组建议，完善历史文化街区保护更新的全生命周期管理机制，更好满足发展需要。
同样关心核心区城市更新工作的还有“社会资本参与路径及资源统筹”专题调研组，通过对核心区城市更新资源统筹机制进行走访调查。针对平房院落和老旧小区改造普遍存在的投资大、收益低、回收慢等特点，提出立法需求。建议坚持和完善整体打包、项目统筹、联动改造、综合平衡的市场化运作模式。因地制宜完善街区内和跨街区资金平衡机制。完善容积率奖励、不计容面积等制度。在微更新项目上，加快建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制。
围绕加强核心区城市更新立法前沿问题研究，市人大常委会多次组织各专题调研组开展集中视察。
4月24日，市人大常委会主任李伟和部分代表到东城区和西城区实地了解相关立法需求。考察皇城景山街区有机更新、智珠寺文物活化利用、动批地区转型发展等情况。李伟在调研中说，充分考虑北京城市更新的特点，坚持问题导向，根据遗产保护、城市活力、环境“静下来”不同需求，秉持科学态度、拿出绣花功夫，既固化实践经验又为改革探索留出空间，围绕补齐基础设施短板、改善居住环境、优化区域功能、产业转型升级、历史文化保护等核心和难点问题，深入调查研究，提出有效方案，高质量起草法规。
坚持问题导向，既要聚焦顶层设计也要关注具体瓶颈
问题是时代的声音，更是调研的方向。面对时间紧、任务重、要求高的城市更新立法工作，专题调研组坚持问题导向，坚持实事求是，充分发挥专业优势，推动立法建立在充分科学论证的基础上。
在城市更新中，“滨水空间规划建设管理”也是一项开创性工作，不仅国家和本市没有法律依据，而且长期以来滨水空间缺乏统筹管理，缺少政策依据和实践支撑。在这样的背景下，专题调研组通过调研基本摸清全市滨河管理现状。就滨水空间存在的相关规划脱节、管理制度缺失等突出问题，提出生态优先、统一规划、分类管控、合理利用的顶层设计，建议立法明确滨水空间定义和适用范围、滨水空间的功能、工作统筹机制等重点问题，推动以法治方式落实市委关于“构建由水体、滨水绿化廊道、滨水空间共同组成的蓝网系统”相关部署。
“目前，本市多处流域地区正在进行水环境提升以及两岸开发建设工作，在法规层面有针对性地解决滨水空间的管控问题正当其时。我们梳理问题，做足功课，为立法提供智力支持。”专题调研组成员、市水科学技术研究院院长李其军说，围绕推动滨水管理多规合一，总结北京冬奥园加强莲石湖公园、永定河休闲森林公园等六大空间流域统筹管理经验。围绕构建城市滨水慢行系统，总结全长28.5公里颐和园至东便门沿河步道建设下凹步道、搭建栈道、改造护坡等做法。还对城市绿心森林公园生态修复、萧太后河水岸共治经验等进行总结，推动以法治破解滨水治理难题。
“在土地政策上，传统的土地平面管理模式阻碍了站城融合一体化的发展；在工作机制上，站城融合缺乏系统性的协同；在社会参与上，激励政策缺失导致利益相关方积极性不高……”对站城融合这个很多人还比较陌生的领域，北京交通发展研究院院长、“站城融合更新模式”专题调研组长郭继孚却已经深耕多年，从专业视角指出制约站城融合发展瓶颈问题。他与同组代表认真撰写相关报告，根据市人大常委会法制办、城建环保办、市司法局、市住建委等关心和“指定”的问题，深入研究并回答“为何说站城融合成为带动城市更新的重要引擎、各国站城融合促进城市更新有哪些成功经验、本市站城融合存在哪些制度瓶颈”等问题，并积极提出立法建议，为推进相关立法与实际工作贡献智慧力量。
坚持首善标准，行之有效经验做法要上升为法规制度
“建议在立法中增加利益补偿原则，作为居民议事协调机制的重要内容”，北京建筑大学文化人文学院院长秦红岭牵头“公众参与机制”专题，围绕立法要重点解决的老楼加装电梯议事协商难题，就加装电梯成功与不成功案例分别开展“解剖麻雀式”调研，深感利益补偿原则有利于凝聚居民共识。她在专题调研报告中列举两个事例：海淀区二里庄干休所通过帮助一层居民加装隔音设施和优先解决停车位，推动39栋老楼加装电梯。朝阳区胜古北里小区统筹高低楼层改造需求，推动完成一二层居民关心的下水管道改造和高层居民关注的加装电梯工作，秦红岭坦言，“尽管公众参与不是城市治理新课题，但是国家和本市还没有系统法律依据，城市更新条例是首个’吃螃蟹’的立法”。通过这次调研，她对调研有了更深刻的认识。“我更加体会到代表只有深入基层、深入实践，及时掌握第一手材料，才能准确发现瓶颈问题，提出有可操作性的意见建议。”她表示，专题调研只是第一步，针对一些群众反映的不同地区加装电梯品牌、质量和收费差异较大，以及电梯维修成本分摊、老旧小区补建公共维修基金等难点问题，还将开展深入调研，推动相关制度完善。
制定城市更新条例是贯彻新版北京城市总规、提升城市精治共治法治水平的重要举措，是2022年的重点立法工作。人民城市人民建、人民城市为人民。各专题调研组坚持以人民为师，以基层为师，既到工作较好的单位去总结经验，又到困难较多的地方去研究问题，充分汇集基层实践经验，为制度完善贡献智慧力量。下半年，市人大常委会还将依托全市代表家站开展“万名代表下基层”活动，组织市、区、乡镇人大代表直抵基层、直通一线、直听民意，充分听取群众立法意见，让民意民智成为提高立法质量的“源头活水”。
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