文／刘典
11月25日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议通过了《北京市数字经济促进条例》（简称《条例》），自2023年1月1日起施行。《条例》立足北京数字经济资源禀赋，积极回应数字经济发展的客观需求，针对数字基础设施、数据资源、数字经济产业、智慧城市建设、数字经济安全和保障等多个方面进行了顶层制度设计，大力制定推进促进措施。
数字经济渐入向深务实新发展阶段
数字经济发展，正在从顶层设计走向制度规范和精细立法阶段。近年来，随着数字经济发展进入新阶段，各国加快出台相应法律法规，以精细化、立体化的方式打造具有本国特色和体系完备的数字经济促进和保障有关法规条例，将全球数字经济发展推入向深务实的阶段，也将全球数字经济竞争从大战略博弈推入多领域跨地域具体化政策法规的比拼。
从国际视角看，美国以技术创新巩固数字经济全球竞争力，国家层面出台《美国创新与竞争法案》《平台竞争和机会法案》等，地方层面各州出台相应的数字经济促进法规。欧盟以数字治理规则的探索促进统一发展，主要致力于培育国内有竞争力的数字创新和企业，同时加大对于消费者和公平市场的保护，出台《数字市场法》《数字服务法》等，并精细化各行各业数据保护、数字促进的法律法规。
从国内视角看，中国高度重视数字经济发展。国务院先后印发《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”数字经济发展规划》等文件，推动国家战略层面数字经济规范有序发展。同时，在战略落地层面，数字经济也给我国经济法治发展与创新带来空前挑战，数字经济的产业属性及其基本面向对经济立法至关重要。因此，各省市陆续通过因地制宜的数字经济促进立法，从完善政府服务、规定市场主体、激发市场活力和充分竞争的角度推动国家战略落地。
数字经济立法地方先行，通过制度规范和立法促进数字经济发展。2020年至今，浙江、河南、广东、河北、江苏5省分别制定了地方《数字经济促进条例》，6月，广州市开始实施《广州市数字经济促进条例》。这些地方性法规先行先试、各具特色，基于地方经济立法需求，关注地方政府和地方数字经济发展的区域性问题，为其他省市和国家性立法打下了先行基础，积累了试点经验。此外，一些地方把促进大数据发展作为促进数字经济发展的主要抓手，专门制定了《大数据发展应用促进条例》《大数据开发应用条例》《促进大数据发展应用条例》《大数据安全保障条例》等，把发挥数据要素作用放在重要位置，并加快大数据发展应用。
在此背景下，北京作为中国数字经济的重要城市，从数字经济体量和发展阶段上都位于全国领先水平，出台《条例》具有特殊意义。
《条例》优化数字经济发展环境，助力打造全球数字经济标杆城市。《北京蓝皮书：北京经济发展报告（2021~2022）》指出，北京产业发展质量继续提升，高技术制造业、战略性新兴产业等高端产业增势良好，“两区”建设加快推进，数字经济发展领军全国。2021年8月，北京提出建设全球数字经济标杆城市，并制定印发了《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》，明确提出本市发展数字经济以“建设全球数字经济标杆城市”为总体目标，打造引领全球数字经济发展的“六个高地”。
一方面来说，《条例》是北京市加强新兴领域立法的一项重要成果，将为北京市全面建设数字经济引领型城市提供有力的法治保障。此次通过的《条例》积极响应国家战略要求和社会发展需求，聚焦北京市数字经济发展现状，结合北京市“两区”建设、京津冀协同发展、全球数字经济标杆城市建设，从责任主体、促进政策、保障措施等方面为数字经济发展保驾护航，构建完备制度基础。另一方面，《条例》在国家层面立法尚不成熟的前提下，加强新兴领域立法探索，以地方促进型立法的形式，鼓励、引导、包容、审慎促进数字经济发展，对推动北京市经济社会高质量发展意义重大。《条例》的发布和施行意味着数字经济发展作为首都的重要战略，将聚集政府、市场和社会之力，为全国乃至世界提供先进探索经验。
四方面创新提供数字经济精细化、立体化发展框架
一是多方面鼓励创新活动开展，以创新驱动发展。《条例》从数据资源、数字产业化、产业数字化三方面入手，大力推动数字经济创新发展，出台全方位立体性措施保障创新。数据资源方面，《条例》出台具体措施鼓励单位和个人依法开放非公共数据，促进数据融合创新。包括设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，推动公共数据有条件开放和社会化应用。数字产业化方面，《条例》回应“两区”建设要求，突出强调“建设数字产业园区”，鼓励软件、硬件的开放创新发展，推动创新资源共建共享；支持建设数字经济产业园区和创新基地，推动重点领域数字产业发展，推动数字产业向园区聚集，培育数字产业集群。产业数字化方面，《条例》着力推动国企、中小企业、工业、金融、商贸、农业和有关内容数字化，鼓励相关部门利用互联网新技术对传统产业进行链条化改造，提高全要素生产率，如建设智能工厂、丰富数字人民币应用场景、推动老字号数字化推广、开发智慧博物馆智慧体育馆等。
二是加大基础设施投入和服务力度，促进数实融合发展。《条例》将数字基础设施建设单列一章，将数字基础设施建设纳入北京市国民经济和社会发展规划和计划、国土空间规划，实现多部门协同合作，系统性推进北京市数字基础设施建设。一方面，加快建设北京市信息网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施等数字基础设施，加大政府投入和服务力度，推进传统基础设施的数字化改造，推动新型城市基础设施建设，促进数实融合发展。另一方面，《条例》明确了数字基础设施建设的多主体参与和公平参与的原则，坚持政府主导与多方参与相结合，鼓励社会资本参与数字基础设施建设。并将推动数实融合发展作为重要发展目标，大力推进传统基础设施的数字化改造，同时协同周边城市共同建设全国一体化算力网络的京津冀国家枢纽节点，为实现区域乃至全国的产业链信息标准化流通夯实基础。
三是统筹社会治理数字化转型，全面推进智慧城市建设。《条例》对全面推进智慧城市建设作出规定，提出强化整体统筹，将遵循“四梁八柱深地基”的总体框架布局，推进新型智慧城市建设，建立新型智慧城市规划体系。首先，由市政府建立健全智慧城市建设统筹调度机制，统筹规划和推进社会治理数字化转型，建立智慧城市规划体系，通过统一的基础设施、智慧终端和共性业务支撑平台，实现城市各系统间信息资源共享和业务协同，提升城市管理和服务的智慧化水平。其次，公共机构通过场景开放，引导市场主体参与智慧城市建设，并为新技术、新产品、新服务提供测试验证、应用试点等条件；要求政府投资的信息化项目符合智慧城市建设规划和顶层设计，实现全流程管理。最后，《条例》鼓励事业单位、国有企业开放应用场景，采用市场化方式，提升自身数字化治理能力和应用水平。
四是明确数字经济管理主体，强化数据安全保障制度。安全是发展的基本前提，《条例》从两方面入手致力于加强数据资源安全保护和开发利用，一方面明确数字经济各管理主体，划分管理责任和义务，包括市、区政府责任、网信公安等多部门责任、市场主体和单位责任，要求各管理主体强化数字经济安全风险综合研判，另一方面建立由市、区政府牵头、各部门协理的健全数据安全工作协调机制。
《条例》明确市、区人民政府应当健全数据安全保障体系，采取数据分类分级、安全风险评估和安全保障措施，强化监测预警和应急处置。市网信部门建立关键信息基础设施网络安全保障体系，构建跨领域、跨部门、政企合作的安全风险联防联控机制。由市网信部门同公安等部门对关键信息基础设施实行重点保护，建立关键信息基础设施网络安全保障体系，构建跨领域、跨部门、政企合作的安全风险联防联控机制。各市场主体、单位开展数据处理活动，应当建立数据治理和合规运营制度，履行数据安全保护义务，严格落实个人信息合法使用、数据安全使用承诺和重要数据出境安全管理等相关制度。
为推动全球数字经济标杆城市建设提供“新航标”
《北京市数字经济促进条例》是北京市建设全球数字经济标杆城市在数字治理方面的重要法治保障，发挥导向型领航作用，为其他省市提供数字经济促进相关法规的宝贵实践经验。
一方面，《条例》为北京市推进全球数字标杆城市建设提供法律框架。《条例》强调促进、通过完善机制体制，来推动数字经济高质量发展，为北京市打造全球数字标杆城市提供坚实基础。一是完善北京市数字经济顶层设计，针对数字经济发展“三要素”（数字基础设施、数据资源和信息技术）和“两条路”（数字产业化和产业数字化），提出详细规定和要求，明确责任主体，大力推进创新驱动发展。二是统筹社会治理数字化转型，全面推进智慧城市建设，将智慧城市建设独立成章，坚持问题导向，瞄准数字经济发展中的痛点和堵点，出台配套政策保障数字经济健康有序发展。三是通过规范管理，让数字经济在一个法律框架下发展，使数据能够规范有序安全地流动，明确各级管理主体，强化数据安全保障制度。
另一方面，《条例》为推动全球数字经济标杆城市建设提供“新航标”。北京作为中国数字经济发展的领先城市，在数字经济发展浪潮中，在数据指标、产业转轨等方面发展迅猛，具有独特的政策环境和超前的数字技术优势。但在发展的过程中缺乏“促进性”法律规范和政策指导，缺少明晰的管理责任和主体认定，导致数字经济发展整体上缺少统一方向引导。聚焦数字基础设施、数据资源两大支撑和数字产业化、产业数字化、智慧城市建设三大重点，创设一系列具体制度，规定一系列激励保障措施。《条例》围绕优政、惠民、兴业、安全的目标，提出推进数字政务“一网通办”、城市运行“一网统管”、各级决策“一网慧治”等建设方案，推动城市治理体系和治理能力现代化，为北京市未来数字发展发挥领航作用。
（作者系复旦大学中国研究院特邀副研究员、北京数字经济与数字治理法治研究会理事）
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