文／本刊 吕亚南
“建设一个什么样的首都、怎样建设首都？”
步入新时代，沿着习近平总书记指引的方向，北京市编制了《北京城市总体规划（2016年－2035年）》（以下简称“总规”）。市十五届人大常委会以总规为基，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在市委的领导下，坚持“一张蓝图干到底”，不断推动北京发展转向首都发展，从单一城市发展转向京津冀协同发展，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，从城市管理转向超大城市治理，扎实推进北京以大国首都迈向中华民族伟大复兴。
如今总规实施第一阶段已画下圆满句点，首都战略定位转型成效初显，城市高质量发展日新月异－－“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构、四通八达的轨道交通、碧空之下的绿水青山、统领城市骨架的“最美中轴线”，诠释着首都发展方式的深刻转型、首都发展格局的历史性变革，北京正在全面驶入建设社会主义现代化新航程。
以“法”点题，立“规划图”为“施工图”
法者，治之端也。五年来，市十五届人大常委会为推动总规落地，坚持依法立法、民主立法、科学立法，充分发挥良法保善治、促发展作用，使立法更好地符合总规精神、满足人民期盼、体现首都特色，一步一个脚印走出了总规推进的法治足迹。
紧扣总规统筹帷幄，靶向重点领域走子行棋
壹引其纲，万目皆张。为落实总规精神，维护规划权威，市人大常委会“小步快跑”，修订《北京市城乡规划条例》。城乡规划条例是北京市规划、建设和管理的基本依据，为尽快画出城市总规的“工程图”，市人大常委会提前介入、专班推进，并将总规内容及党中央、国务院的批复精神，对标对表体现到条例制度修订中。紧扣“四个中心”战略定位，创新制定重大事项请示报告、常态化城乡规划体检评估、由违建者承担拆违成本等管用好用机制，巩固工程建设项目审批制度改革成果，建立全域管控的规划编制体系，为总规落地提供刚性保障。
铸好总规法治化的“底盘”后，常委会按照总规精神“挂图作战”，不断为总规实施打通法治“筋脉”。为扭住疏解非首都功能“牛鼻子”，落实“四个中心”定位、“四个服务”要求，常委会先后修订非物质文化遗产、历史文化名城保护、中轴线文化遗产保护、国际交往语言环境建设条例。并于本年积极开展国际科技创新中心立法预案研究，为下一步启动立法打稳地基。同时，为整合总规中约束性要素，推进上位规划统筹落实工作，常委会深入推进首都功能核心区控制性详细规划、北京城市副中心控制性详细规划实施，并对城市副中心建设管理条例进行调研论证。
牢牢守住首都城市战略定位是市人大常委会立法“制胜棋”，优化北京城市空间结构、科学配置资源要素，则是推进总规实施的立法“关键棋”。为保障首都生态安全，常委会以“两山”理论为基座，在全国率先开展城市功能区立法，出台生态涵养区生态保护和绿色发展条例。同时，为保障冬奥会冬残奥会筹办，提升全市无障碍环境建设水平，制定无障碍环境建设条例。在加强城市设计和风貌管控、优化城市公共空间方面，出台户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例，避免“千店一面”，推动市容市貌清朗有序。今年，常委会聚焦民生保障和首都减量发展特点，有效延展总规实施路径，加快实施城市更新条例立法。
人民城市人民建，让民情民意成为总规推进的“动力源”
以人为本，是首都规划的底色。总规是人民的规划，市人大常委会在推进总规的立法过程中，聚焦民生“七有”“五性”，结合空间特征，修订新的户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例、新的无障碍环境建设条例。为加强城市精细化管理、提升人居环境质量，市人大常委会城建环保办、法制办等多次组织广告协会等利益相关方进行座谈，听取户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例立法相关建议和需求，凝聚各方共识。在无障碍环境建设条例制定过程中，群众的切身体验成为无障碍环境的建设“标尺”，常委会以群众通过12345热线反映的相关事例为重要线索，开展实地考察，在现行条例的基础上，把重点保障群体从残疾人扩大到老年人等有需求者，将调整范围由设施无障碍扩展到信息交流和社会服务无障碍，充分体现建设人居环境一流的首善标准和以人民为中心的首都意识。
良好生态环境是最普惠的民生福祉，为满足人民优美生态环境需要，市人大常委会主动选题立项，邀请7个相关区，调研30多个乡镇村，统筹听取各方意见近千条，让法规与民意实现充分“同频共振”。为做好生态涵养区这块总规中的“最大亮点”，条例找准立法空间，结合门头沟点状供地经验，首次将点状供地上升为法律制度，完善多层次的生态补偿机制，制定全域空间用途管控、新增产业禁止和限制目录管理、资源环境审计、突破生态保护红线终身追责等制度条款，为“生态惠民、生态利民、生态为民”写下最生动的法治注脚。
随着总规不断推进，城市发展进入减量双控新阶段。在“老城不能再拆”以及存量更新要求下，城市更新立法呼之欲出。市人大常委会聚焦民生保障，依托“万民代表下基层”机制，就城市更新原则和要求、城市更新规划和统筹等五方面，收集草案意见万余条，重点突出规划引领，对事关人民群众切身利益的平房院落修缮利用、危旧楼房改建、老旧小区加装电梯、补充便民服务设施等更新事项，明确实施路径，以持续完善城市功能、增进民生福祉，让城市更新立法听得见民意，更摸得到民心。
首善标准建大国之都，科学立法为总规推进筑好法治“地基”
规划科学是城市建设最大的效益，市人大常委会在立法过程中全面贯彻总规精神，以“问题”为立法“指南针”，科学立法推进总规实施。为更好地加强老城整体保护，落实总规和核心区控制性详规，历史文化名城保护条例以回答“保什么、谁来保、怎么保、怎么用”为主线，进一步明确保护范围，构建保护规划体系，建立保护责任人、保护名录等制度，并从体制机制上明确了名城保护是首都规划建设工作的重要组成部分，为北京历史文化“金名片”提供法律护力。同样，中轴线文化遗产保护条例以“保护什么、怎么保护、谁来保护”为抓手，在条例制定过程中多次召开征求意见会、开展四方会商，凝聚立法共识，将科学立法贯穿始终，为中轴线申遗和老城整体保护工作的高标准推进提供高质量法治保障。
传承北京历史文脉，不仅要保护“红墙黄瓦”“青砖胡同”，更需要延续老城的“神韵丹心”。2019年初市人代会审议通过非物质文化遗产条例，常委会从非遗保护工作中存在的实际问题和困难出发，细化补充《中华人民共和国非物质文化遗产法》规定，将“见人见物见生活”的保护理念贯穿立法工作始终，推动非遗融入现代生产生活。条例从调查与保存、代表性项目名录、保护与分类保护、传播与发展等方面做出制度设计，着力促进非遗创新性发展，推动建设传统文化与现代文明交相辉映的首善之城。
保护“中国潮”的同时，如何更高质量建设北京“国际范儿”？随着国际交往中心功能建设加速，国际语言环境建设促进条例应运而生，成为“首都原创法”又一立法实践。在缺少相关上位法和兄弟省市类似法规的情况下，市人大常委会民宗侨办发挥自身专业优势，积极召开条例草案专家论证会，邀请多方面专家学者研究论证，并开展座谈听取翻译工作一线人员意见，找准语言服务便利化“小切口”立法，聚焦外语设施和服务，提升北京“国际范儿”，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都迈进。
以监督“落笔”，展“施工图”为“实景图”
法律的生命力在于实施。总规是引领首都发展的“法定蓝图”，五年来，市人大常委会坚持把有没有符合总规精神、有没有落实总规要求、有没有执行总规规定作为开展监督工作的重要依据，整体统筹规划，让法律法规“牙齿”有力“咬合”。
纵向“深”：一步一个脚印走，一锤接着一锤敲
在党中央、国务院批复新版北京城市总规后，市人大常委会次年即通过公开政府的工作情况和常委会的审议意见，使人民群众进一步了解总规、支持总规贯彻实施。随后连续五年听取审议总规实施情况报告，围绕编制各级各类配套规划、推进重点功能区和重大项目建设、落实人口和建设规模双控要求、建立健全政策机制和体检评估制度等开展调研，推动市政府有序出台分区规划和专项规划，持续加大人口和功能疏解力度，加快提升配套公共服务设施水平，着力破解住房和交通等“大城市病”难题，完善历史文化名城保护政策措施，一年接续一年，持续强化总规实施刚性，做到“城市跟着总规走”。
体检评估是总规实施的重要过程，为维护总规的权威性，北京率先探索建立“一年一体检、五年一评估”城市体检评估机制。自2019年始，市政府连续三年完成了城市体检，在这一基础上又进行了第一阶段总规实施评估，市人大常委会抓住体检和评估的关键节点，专题听取审议体检情况报告，并于去年专题听取审议评估情况报告，对人口规模分布、建设用地管控、非首都功能疏解、公共服务配套设施提升、“大城市病”治理和生态空间保障等重点内容进一步深入调研并提出建议。推动政府充分利用体检报告成果，对规划实施工作及时进行反馈和修正，以体检评估为“校正仪”，深入擘画总规实施“工笔”蓝图。
横向“联”：攥紧专项监督“强拳头”
把握好城市规划中的战略定位、空间格局、要素配置，是习近平总书记对首都发展的战略指示，市人大常委会全面贯彻落实总书记讲话精神，紧盯首都城市战略定位和规划建设重点区域，持续深入推进专项监督。“三城一区”是北京建设全国科技创新中心的主平台，常委会紧扣科技创新中心战略定位，及时听取和审议市政府关于“三城一区”建设发展情况的报告，在加强规划衔接等方面提出建议，推动科技领域改革发展举措落细落实。同时，立足文化中心战略定位，在“‘聚焦一核一城三带两区’，推进全国文化中心建设”议案督办上，针对在市级层面专项规划衔接、产业园定位、人才政策等方面统筹不足，相关部门沟通协调机制不健全、不畅通等问题，提出要以社会主义核心价值观为引领，推进全国文化中心建设；落实北京城市总体规划，加快完善全国文化中心建设规划体系；建立机制完善政策，统筹推进文化中心建设；以钉钉子精神推动重点文物建筑的腾退和利用、加快对历史街区和建筑的挂牌标识、推动利用老旧厂房改建文化空间的政策落地等四个方面的意见和建议，做好首都文化发展这篇专项大文章。
为首都城市战略定位落实和首都发展更有保障，常委会及时听取北京城市副中心和首都功能核心区控制性详细规划编制情况报告，并就民众关心的重要问题提出审议意见，为两“控规”的编制和向党中央国务院汇报工作贡献人大力量。去年，结合“控规”实施情况开展专项监督，听取首都城市功能核心区、城市副中心体验评估等报告，专门针对副中心功能和人口迁移不够，老城“双修”推进速度慢，资金投入长效机制未有效建立等问题提出对策建议，不断推动“四个中心”“四个服务”蕴含的巨大能量充分释放。
指向“准”：打出首善之区“特色牌”
北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产既是一张有份量的金名片，也是一份沉甸甸的责任。新的历史文化名城保护条例实施一周年之际，也是北京被确定为全国第一批历史文化名城40周年，为巩固和发展40年名城保护工作成果，检查检验条例实施效果，更好地依法推动名城保护工作，常委会及时开展名城保护条例执法检查，结合相关17部国家法律和地方法规的内容，对全市域内、两大重点区域和三条文化带、11类保护对象的保护利用情况进行全面覆盖，并重点检查条例实施以来配套政策制定、保护工作机制完善、保护措施落实情况和名城资源活化利用等情况，高擎“巡视利剑”更加全面、系统地推进北京历史文化名城保护工作，将北京历史文化金名片护得更“好”，擦得更“亮”。
绿色是大国首都的亮丽底色，为守护好首都“后花园”，市人大常委会在生态涵养区生态发展和绿色保护条例颁布实施的第一时间，即联动7个区人大常委会，同步开展执法检查，列出“清单”，推动20项配套文件限期完成。重点围绕法规宣传普及、配套政策文件制定等情况，查找出保障绿色发展的路径不畅通、基础设施和基本公共服务存在短板等问题，及时提出研究制定生态涵养区适宜产业发展政策等八项建议，促进了法规宣传普及，确保了条例贯彻的实施效果，一督到底守护首都绿水青山，用刚性监督，夯实大国首都“绿色”基底。
推进总规实施第五年，风正帆悬今朝更好看
狂风吹尽深红色，绿叶成荫子满枝。五年来，市十五届人大常委会坚持“一张蓝图干到底”，积极推动北京城市总规贯彻落实。如今的北京已圆满完成规划实施第一阶段任务，93项指标达成或超过总规目标，102项重点任务阶段性目标全面完成，“四个中心”功能建设全面提速，“四个服务”水平显著提升，高质量发展扎实推进，城市治理创新成效显著，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强，综合实力和国际影响力明显提高。京华大地上的火热实践，让“新时代、新蓝图、新北京”全方位照进现实，为中华民族的复兴进程再添浓墨重彩的一笔。
在总规的不断推进下，北京成为全国首个实现现状减量发展的超大型城市。全市常住人口规模严格守住了2300万“天花板”，城乡建设用地完成阶段性减量目标；“大城市病”治理取得标志性成果，绿色出行比例提高，土地供应中产业用地和居住用地比例提升，并且外语版旅游公共信息发布和咨询平台不断增多……“一减一增”，这些硬性数字的背后－－是首部修改的城乡规划地方性法规、首部城市功能区立法、首部关于国际交往语言环境建设方面的地方性法规……市十五届人大常委会主动作为，以“勇于打头阵”的担当，守住立法高质量，创出立法加速度，为城市总体规划第一阶段“收官局”交上首善答卷。
随着积水潭医院新北楼的拆除，如今站在后海的银锭桥上，西山美景一览无余，历史景观精彩重现，北海万佛楼、景山寿皇殿等更多北京“脊梁”上的颗颗明珠陆续被擦亮，钟鼓楼的“晨钟暮鼓”、天坛的中和韶乐等更多文化符号被展示出来，千年古都舒展新画卷……这些中国文韵的背后－－是不断完善的文化立法与咬合有力的刚性监督，市十五届人大常委会围绕擦亮北京历史文化“金名片”，在历史文化名城保护、非物质文化遗产、中轴线文化遗产保护等方面的立法上加强顶层设计，充分彰显北京文化魅力，踏出首都风范、古都风韵、时代风貌的法治步伐。
老旧厂房的“腾笼换鸟”、传统商圈的改造升级、核心区平房院落保护性修缮、历史文化街区的修缮改造，北京“一核两翼”的空间结构蔚然成势，公共空间更加高品质、人性化，城市设计和风貌管控逐年加强、市容更加清朗有序……城市管理日益精细，城市风貌日益清朗的背后－－是常委会着力于北京空间格局和风貌管控立法，及时有力、一贯到底地监督，以“拓荒牛”“孺子牛”精神，走出法治力量全面推动新版总规贯彻落实的稳健足迹。
大国首都，步履铿锵。市人大常委会守正创新，慎始敬终，用一系列立法“点题”，以“组合拳”监督“落笔”，五年一日，镌写城市总规第一阶段贯彻落实之“成章”。丛丛硕果，散作京华万里长春。
收藏
打印