党的十九届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，不仅为各级政府拟订“十四五”规划纲要和2021年计划(草案)提供了基本遵循，也为各级人大审查批准“十四五”规划和年度计划并监督其实施指明了方向。
一、审查批准“十四五”规划纲要并监督其实施
新中国成立以来，我国建立并连续实施国民经济和社会发展中长期计划和年度计划。五年规划纲要和年度计划主要解决“干什么”，专项规划主要解决“怎样干”，区域规划、城乡规划、土地利用规划主要解决“在哪里干”，中期财政规划主要解决“靠什么干”，逐步形成功能互补、统一衔接的国家规划体系。
从高速度增长阶段转向高质量发展阶段是一个长期的过程，需要更好地发挥国家规划的战略导向作用。依据法律规定，各级人大及其常委会在五年规划和年度计划编制、批准、实施、评估、调整、监督中担负重要职责，应当依法履行财经监督职能，积极探索“多规融合”“多规合一”，促进国家规划横向之间无缝衔接，上下级规划之间纵向协调，推动一张蓝图绘到底，一届接着一届干，促进经济高质量发展。
(一)依法加强对五年规划和年度计划的审查、批准和监督
国家发展规划是加强和改善宏观调控的重要手段，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，是编制专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划、中期财政规划的依据。
依据法律规定，国民经济和社会发展五年规划和年度计划由各级政府编制和实施，由人大及其常委会审查、批准并监督实施。各级人大及其常委会要依法加强对五年规划纲要的审查和批准，加强对五年规划实施情况的监督，加强对实施情况中期评估的监督。要依法加强对年度计划及执行情况报告的审查和批准，审查批准年度计划调整，监督年度计划执行。
(二)积极参与专项规划和区域规划的编制和实施
依照法律规定，各级人大及其常委会要积极参与专项规划、区域规划的编制和实施工作，不断增强规划的科学性、民主性。
专项规划。专项规划又称行业规划，主要以国民经济和社会发展特定领域为对象编制，原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要政府审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域、需要政府扶持或者调控的产业、总体规划确定的重大战略任务和重大工程。专项规划由各级政府有关部门组织编制，各级人大及其常委会要积极参与。
区域规划。区域规划以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制。特定区域包括：经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、重点开发或保护区域等。“十四五”时期，比较重要的区域规划，除了京津冀协同发展、长江经济带发展，还包括长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展，以及雄安新区、海南自贸港建设等，各级人大及其常委会也要积极参与。
(三)依法探索对城乡规划、土地利用规划的监督
依照法律规定，各级人大及其常委会对城乡规划、土地利用规划编制和实施负有不可推卸的监督职责，在实践中还要不断探索。
城乡规划。按照城乡规划法规定，各级人大及其常委会对城乡规划的审议和监督，主要有4个重点：一是参加审议。城镇体系规划、总体规划在报上一级政府审批前， 应当先经本级人大常委会审议，常委会组成人员的审议意见交由本级政府研究处理。报送审批镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人大常委会组成人员或者镇人大代表的审议意见一并送上。二是接受备案。组织编制城市的控制性详细规划，经本级政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。三是接受评估报告。组织编制机关应当向本级人大常委会、镇人大和原审批机关提出评估报告并附征求意见的情况。四是开展监督。地方各级政府应当向本级人大常委会或者乡、镇人大报告城乡规划的实施情况，并接受监督。人大及其常委会监督要处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。
土地利用规划。按照《土地管理法》规定，我国实行土地用途管制制度，从空间上和时间上对土地开发、利用、整治、保护等方面提出战略性布局和统筹安排。省级政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人大报告。省级人大在审查和批准计划及计划执行情况报告、省级人大常委会在审议和批准计划执行情况报告过程中，应当注意加强对土地利用年度计划执行情况的监督，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，加强土地利用的宏观控制，合理利用土地资源。
(四)探索参与对中期财政规划的监督
长期以来，我国一直实行年度预算体制，政府预算更多考虑年度收支问题，与国民经济和社会发展五年规划、专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划等中长期规划衔接协调不够。2014年8月，新修改的预算法规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。目前，各级政府普遍实行中期财政规划，开始编制三年滚动预算，丰富了国家中长期规划体系。各级人大要结合审查和批准年度预算及预算报告、各级人大常委会要结合听取和审议预算执行情况的报告，探索参与中期财政规划的监督，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。
实行中期财政规划管理。各级人大要督促政府研究编制三年滚动财政规划，考虑国内外发展环境重大变化，结合基期年的经济社会发展情况，对未来三年财政收支情况进行科学分析和测算，对财政收支进行统筹安排，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。统筹当前长远，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，提高财政预算的统筹能力，充分发挥财政政策逆周期调节作用。
建立跨年度预算平衡机制。按照三年滚动方式编制中期财政规划，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一年，形成新一轮中期财政规划。通过逐年更新滚动，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接， 强化中期财政规划对年度预算的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。
推动中期财政规划与其他中长期规划衔接协调。督促财政部门主动加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与五年规划、专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划衔接工作，安排政府投资和财政支出预算。督促有关部门和地方统筹考虑多个年度可持续发展，增强拟出台增支事项与中期财政规划的协调性，为中期财政规划编制提供良好支撑。
二、督促建立高质量发展指标体系并强化监督
高质量发展不是单纯追求经济总量、经济增速，而是更加注重经济、社会、环境等均衡发展，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。人大及其常委会要依法督促建立能够体现和反映高质量发展要求的指标体系，并加强对实施的监督，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
(一)建立体现和反映高质量发展要求的指标体系
指标体系是动态的，总是随着时代变化而不断发生变化。2019年，北京市委、市政府出台推动高质量发展实施方案，形成突出北京特点的6个方面35项具体指标体系。根据党的十九大和十九届五中全会的要求，人大及其常委会要依法督促调整和修改现有指标体系。
增加反映经济运行质量的指标。经过改革开放40年的发展，中国经济的许多指标，特别是产品产量的指标多数已经居于世界前列，量的不足已经不再是中国经济发展最突出的问题，最突出的问题是质量不高。需要研究增加反映经济运行质量的水平指标、结构性指标，如“投入产出效率”“全要素生产率”“劳动生产率”“资本利润率”“政府债务率”等。
增加贯彻新发展理念的指标。高质量发展，是体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的发展。需要建立贯彻新发展理念的总量指标、速度指标，如“科技贡献率”“土地利用率”“能源利用率”“收入中位数”“收入倍差率”等。
增加高质量发展指数指标。我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。基于高质量发展阶段的新要求和新特点，需要研究增加高质量发展指数指标，如“基尼系数”“恩格尔系数”等。
(二)优化对预期性指标的监督
无论五年规划还是年度计划，都有预期型指标。随着市场经济发展，我国发展计划也由指令性指标为主转变为指导性指标为主。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。预期性计划指标适应指令性计划向指导性计划转变的需要，对经济和社会发展提出预测和引导。各级政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。各级人大及其常委会对预期性指标的监督具有非强制性。从宏观指标来看，人大财经监督的重点主要包括增长、就业、价格、国际收支等，除了上述宏观调控目标外，许多地方往往还选择信贷规模、重大建设项目、行政事业费支出等进行重点审议。
(三)强化对约束性指标的监管
无论五年规划还是年度计划，都有预期型指标。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。约束性计划指标的安排原则应当是：对完成得比较好的指标适当加码，对完成得比较勉强的指标维持不变，对完成得不够理想的指标加大工作力度、提出更加严格的要求。各级政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。约束性指标具有法律效力，是各级人大及其常委会审查批准国民经济和社会发展计划和监督计划执行情况工作的重中之重。
三、加强对全口径预算重大问题的监督
全口径预算除了一般公共预算之外，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。各级人大及其常委会要按照新预算法要求，加强对全口径预算监督，促进高质量发展。
(一)政府重大投资、重大项目、重点资金的监督
政府重大投资、重点资金是经济发展的载体和动力，也是群众关注的热点。近些年来，随着我国经济和社会的快速发展，政府重大投资、重点资金日益增多，虽然对拉动经济增长、促进社会事业发展具有显著作用，但有的地方也出现了诸如政绩工程、形象工程、违法工程、豆腐渣工程、腐败工程和重复建设等问题。人大加强对政府重大投资、重大项目、重点资金的监督，既有利于强化人大财经监督，也有助于促进高质量发展。
重大投资审查。各级人大在审查和批准计划、预算及执行情况报告时，要对重大投资的预算安排、资金来源、建设规模和周期、招投标程序进行重点审查，建立重大建设投资审查制，逐步实现重大投资审查规范化、制度化，防止盲目建设、重复建设。
对重大项目建设进行监督。在立项前，人大可以把听取和审议重大项目列入议题，也可以在审批计划、预算时，对重大建设项目的资金来源、建设规模和周期进行重点审查，逐步实现重大建设项目审查规范化、制度化，防止盲目建设、重复建设。在立项后，人大可以通过听取审议专项工作报告、开展专题调研、组织代表视察等形式，加强对重大项目招投标程序、资金到位和使用情况、工程建设和管理情况进行跟踪督查，促进重大建设项目顺利实施。竣工后，人大可以组织重点审计和调查，对重大项目质量、安全、投资效益等内容进行监督，确保重大项目竣工验收，发挥作用。
重点专项资金。目前各类专项资金项目偏多、资金安排过于分散。人大对专项资金的监督要把重点放在功能定位、规范使用和整合转型上，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。
(二)督促建立保障高质量发展的预算绩效体系
长期以来，一些地方政府预算存在重投入、轻效益，重分配、轻管理的现象，很多钱花得不值，很多钱花得没有很好的效益。近些年来，各级预算盘子越来越大。这些资金用得怎么样？效益怎么样？已经引起社会广泛关注。各级人大需要高度重视预算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强预算执行监督，强化人大财经监督的力度和效果。
推动预算绩效管理。人大要增强预算约束力，把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程，将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，让用钱受监督，使花钱不容易，真正把钱用到刀刃上，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效使用。
完善预算绩效评价。人大要加强财经监督，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。通过听取汇报、问卷调查、组织视察等形式，监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，对评审中发现的问题，要及时提出改进意见和措施，并根据评审结果，及时调整、优化预算支出的方向和结构，追踪问效，提高财政资金的使用效益。
推动财政资金优化配置。人大要督促政府推进财政科学化、精细化管理，及时调整、优化投资和预算支出的方向和结构，加强绩效评价结果应用，提高公共资源和财政资金的使用效率，减少“撒胡椒面”的现象。同时，要充分发挥财政资金的引导作用，统筹社会资金和财政资金的使用，引导社会资金参与公共事业、公益事业，使政府花尽量少的钱、办尽量多的实事，向公众提供更多更好的公共服务。
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