新时代的全面深化改革，以建设社会主义现代化强国为目标。在这一目标的实现过程中，人民代表大会实际承担着改革重大举措推进和改革重要成果的关键性认可、肯定和固化的职责，从“凡属重大改革都要于法有据”，到“坚持全面依法治国，全面深化改革”的“双轮驱动”，再到“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，以致最终实现“以改革完善法治，以法治保障改革”，中央有关全面深化改革“四梁八柱”的顶层设计、战略部署和高位推进充分体现了法治与改革之间相辅相成、相得益彰的良性循环。北京“接诉即办”工作条例的起草过程和文本修改充分体现了这一基本属性。
北京“接诉即办”改革及其立法启动进程中的四个文本
近年来北京市推进的“接诉即办”改革，既是政府与市民关系的新构造，又是政府间条块关系的新调整，更是政府层级关系中资源和权力下沉的新举措，在短短的几年中已经完成了快速迭代，从原点的1.0版跃升到3.0版且正在走向4.0版的“主动治理”，包括“分类治理”“未诉先办”以及基层创新的“自诉快办”。改革已经带来了北京超大规模城市治理整体图景的深刻变化，其成就有目共睹，其成效众所周知。由此产生的改革创新经验和启发效应，最初在2018年11月得到中央深改委第五次会议的肯定，后续又为国务院办公厅2020年12月第53号文件《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》所吸纳，而且在实践中成为众多城市竞相学习和模仿的样本。
在这样的背景下，将“接诉即办”的改革创新的成熟经验转化为法律规范已成为各方的共识。在北京市委的统一领导下，2020年8月市委第十二次会议提出加快推进接诉即办立法、巩固改革创新的实践成果。随后，同年12月10日，北京市人大常委会主任会议同意《条例》立项，并列入2021年度立法计划中的审议项目。在此前后，负责“接诉即办”立法起草工作的主责机构一一市政务服务管理局投入了大量的资源，完成了初步的文稿起草。2021年2月，北京市政府就《条例(草案公开征求意见稿)》向社会广泛征求意见，在此期间市区两级各个部门、街乡镇、企事业单位、专家学者等各方广泛参与了协商和讨论。
5月下旬，市政府将草案提交市人大常委会，并在市十五届人大常委会第三十一次会议上进行一审。随后《条例(草案)》正式向社会各界公开征求意见。7月底，市十五届人大常委会第三十二次会议对草案修改稿进行二审，8月3日《条例(草案二审稿)》公开征求社会意见。9月23日，市十五届人大常委会第三十三次会议对草案修改稿进行三审，次日人大法制委员会提出《条例(表决稿)》付诸表决，通过后的《条例》随即公布并立即施行。
利用面向社会公开征集意见和表决通过的终稿共四个版本的《条例》文本，并结合参与《条例》制定的参与观察，本文力图对《条例》的立法图景进行过程性描绘，并检视立法准备阶段和人大审议阶段《条例》文本内容的发展轨迹。
“参与观察技术”视角下的文本检视
根据我们多次参加政府草案的起草活动以及深度访谈所得到的经验，草案的形成与完善过程大体经历了三个阶段。一是政府法案文本的准备阶段，工作重点是汇集和提炼有关接诉即办改革的政府文件，形成相对完整的文本。二是在此基础上展开多方面的研讨和磋商，最终实现分歧磨合、共识凝聚，完成更加清晰和规范的文字表达。三是提交给北京市人大常委会后的进一步追求规范性的立法文本修改。立法过程费时费力，也汇聚了群策群力，因为涉及法案草稿从俗言俗语、官言官语和政言政语向法言法语的跃升和转化。其中，俗言俗语意在普及宣传，政言政语意在文件表达，而法言法语重在合宪性和正当性表达，讲究规范性和稳定性陈述。因此，这一过程也充分体现了人大立法工作的专业化程度和上位权限。从某种意义上来说，法律文 本高于政策文本的规范性程度有利于实现有法可依。
就上述第一和第二阶段的参与主体而言，主要包括四个方面，分别是接诉即办改革的领导者、执行者和承办者，以及参与改革的专家学者。以2021年1月13日北京市政务服务管理局专门举办的“接诉即办”立法座谈会议为例，参与主体涵盖了市政务服务局局长和巡视员，来自清华大学、中国人民大学、北京大学的专家学者，以及区、委办局和街镇基层代表。座谈会中与会人员就《条例》草案内容的修改进行了深入的交流讨论，重点围绕考评与监督机制、法律责任等内容提出了中肯的意见。总体来看，《条例》的起草阶段主要体现为分歧磨合、凝聚共识的过程，相关各方之间本质上采取的是相互妥协而非对抗的方式。专家学者更多是作为第三方的角色发挥着调节作用。此后人大立法审议阶段，市人大常委会参与征求意见座谈会数十次，参与主体更加广泛，不仅包括改革的领导者、执行者、承办者和专家学者，也包括广大市民群众和基层工作人员，更涵盖了市区乡三级人大代表、律师等方方面面。人大常委会门户网站、首都之窗网站、代表之家、代表联络站、电视、报刊和网络媒介都在意见的广泛征集中扮演着重要角色。公开征询意见环节的市民意见，其量可观且焦点集中。相形之下，进入人大审议程序后的意见征询活动，既有网上的意见汇集，又有市区领导和人大组织的专项座谈，言者大多有备而来，言之有物，指向清晰，因而对草案文本的改进改善有更大的影响。
“数字痕迹技术”视角下的文本检视
利用相对传统的文本分析方法，对《条例》的四个文本进行对比和对照分析可以得到值得注意的若干发现。一是《条例》题目的调整和篇幅的变化。题目从《北京市接诉即办条例》改为《北京市接诉即办工作条例》，强调了本项立法的本意和内涵。《条例》是对特定工作的制度化构造，也是对政府行为的规范化约束，其深层的指向是更加精准地强调政府的公共服务供给者角色。在人大审议阶段的草案文本中，“工作”一词明显增加，强调了政府及有关部门为民服务的根本性质。在文本的篇幅上，以法条总条数为单位进行初步分析可以发现，从政府公布的草案版本，至市人大公布的草案一审稿、再到二审稿、最终表决通过的版本，法条总数经历了从35条，到33条，到36条，再到38条的变化，也就是说政府审议阶段法条数经历了一定的缩减，而人大审议阶段则有所增加。从文本的总字数来看(4973字、4580字、4775字、5151字)，同样呈现出先减后增的趋势。可见，市人大及其常委会在法案文本的细化和完善中发挥了重要作用。
二是《条例》文本高频词的变化及其指向。以政府草案版本为基线，进行高频词统计和分析可以生成表1并显示出：首先，就相关主体而言，党建引领首都基层治理改革创新在人大审议阶段进一步得到旗帜鲜明的强调，同时还特别强调了区级人民政府在统筹、投入、协调，以及考核方面的权责。市政务服务部门和市民热线服务工作机构间就热线平台的规划建设和运维职责有明确的厘定，前者还增加了管理和监督市民热线服务工作机构、制定办理时限标准等方面的权责，后者在风险报告、工作公开制度建立、对诉求人的教育批评等方面的职能也得到强化。乡镇和街道在文本中的频次体现为先减后增的趋势，增加了关于乡镇街道的考评，以及主动治理的相关内容。承办单位的提及次数明显上升，值得注意的是，人大在法案修改中对承办单位的具体范围进行了明确界定。有关部门这一更为笼统和灵活的提法被提到的频次下降。此外，“群众”一词在法言法语的规范中经历了审慎地调整。企业事业单位的提法也被企事业单位所替代。其次，从使动强度的角度，“应当”这一强制性规则得到更多的适用，“可以”这一授权性规则适用频次有所上升，而“不得”这一禁止性规定的频次有所下降，体现了《条例》规定在强制性与灵活性的统一与平衡。最后，从内容侧重看，工作、办理、考评和监督都有更高的出现频次，而出现最多的则是对“诉求”的强调和规范，应诉而动、为民解困的定位得到强化，这无疑体现了接诉即办改革以市民诉求为驱动、推进首都治理创新转型的最大特征。
由此可见，从立法准备阶段到人大审议阶段，无论是从文本篇幅的增加还是从规范指向的变化来 看，《条例》的文本内容都经历了广泛的实质性调整，体现了市人大及其常委会在共识凝聚、法案文本的细化和完善中发挥的重要作用。
“算法辅助技术”视角下的文本检视
为更加准确地把握《条例》文本的发展轨迹，捕捉《条例(草案公开征求意见稿)》，到《条例(草案)》，再到《条例(草案二审稿)》，最终表决成为正式立法《条例》的过程中文本所作出的具体修改，本文采用最小编辑距离2.0算法进行自然语言处理，该算法是对经典算法——莱文斯坦距离算法(Levenshtein distance，也称最小编辑距离算法)的借鉴和创新。作为计算文本编辑距离最权威的方法之一，莱文斯坦距离算法在计算机、生物学等多个领域发展成熟并广泛应用，其基本逻辑是计算一个字符串变成另一个字符串所需要经历的添加、删除和替换的最小编辑词数，这三种编辑操作本质上定义了文本的修改方式，通过追踪文本的一个版本成为另一个版本所编辑的词语数量，从而可以得到一个关于文本间修改的详细说明。
本文对该算法的创新之处在于，不仅可以计算添加、删除和替换三种修改的词数，而且还能把握使用移动方式修改文本的情况，从而在添加、删除、替换和移动四种修改方式的基础上，更加详细、全面地理解法律草案文本的具体修改与发展。本文利用Python实现最小编辑距离的计算，对《条例》草案四个公开文本进行两两对比，即《条例(草案公开征求意见稿)》到《条例(草案)》体现立法准备阶段的修改，《条例(草案)》到《条例(草案二审稿)》、《条例(草案二审稿)》到终稿则反映人大审议两个子阶段的修改。
第一，不同于基于法条总数的较小变化，运用最小编辑距离2.0算法以词语为单位进行计算，可以看出法案内容所经历的显著变化。如表2所示，与人大审议阶段相比，草案在立法准备阶段的修改幅度更大，从市政府征求意见稿到提交人大的草案稿间文本相似度只有17.9%，换言之，这一阶段的法案内容经历了相当程度的改变。其中词语的添加和替换是立法准备阶段运用较多的修改方式。在市人大常委会审议过程中，草案到二审稿的文本相似度大大提高，达到51.2%；二审稿到终稿文本相似度进一步提高为75.1%，侧面反映出关键问题逐步得到解决，其中立法准备阶段解决了绝大部分的主要矛盾点。在人大审议阶段，词语的添加和替换仍然是运用较多的修改方式，删除词的数量也明显增加。另外，无论是在立法准备阶段还是人大审议阶段，词语的移动都是相对较少使用的修改方式。
第二，图2的词云图呈现的分别是立法准备阶段和人大审议阶段(草案—二审稿vs.二审稿—终稿)所有添加的词语分布，立法前阶段对诉求或诉求人的规定更为突出，而人大审议阶段添加的词语中“工作”的频次是最高的，更加强化政府的职责，突出了《条例》的工作属性。当然，词语在不同语境下的使用仍然需要具体区分，但我们仍然能够从词语分布中看到一些微妙 的变化。
总体评价
《条例》是实现“接诉即办”改革经验固化、人大立法精细化的典范。首都之地，追寻良政良法；首善之区，奉行善治善法。通过科学、民主的立法程序可以为首都治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障，也彰显出市委、市政府、市人大及其常委会三位一体在法治框架引领和推进改革深化的决心。就《条例》的性质而言，这不仅是一部以人民为中心的为民服务法，还是党建引领首都基层治理的改革法，更是一部在全国范围内具有独创性和引领性的北京原创法。这三大核心精神在《条例》的文本规范中得到了切实体现。
一是以人民为中心的立法宗旨得到充分强化。《条例》的起草和审议过程始终强调立法目标的明晰化。《条例(公开征求意见稿)》中第一条原规定“为了依法推进接诉即办工作，提升首都超大城市基层治理体系和治理能力现代化水平，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要”，终稿则改为“为了巩固深化本市党建引领基层治理改革，提升为民服务水平，规范接 诉即办工作”“及时回应人民群众急难愁盼问题，为公众参与社会治理和公共政策制定提供信息渠道和有效途径”，这充分彰显了《条例》以人民为中心、为民服务的精确定位。
二是党建引领基层治理改革的法治化得到充分体现。《条例》的起草制定和通过实施，是市委高位推动的法治化进程；市委总揽全局、协调各方的作用不仅贯穿始终，而且嵌入了《条例》规定。理顺各相关机构部门的职责，是实现行政机关依法行使职权、承担责任的首要前提，也直接关系公共服务提供的水平和依法行政的质效。因此，《条例》对市政府、市政务服务部门、区政府、街乡镇、市民热线服务工作机构的职责厘定方面有全面阐释，对有关经费、考核、接诉平台的规划建设与运行维护等争议相对集中的问题有直接说明，对全面接诉制、首接负责制、工作公开制、诉求人隐私保护制等作出了具体规定。市人大及其常委会在《条例》起草过程中汲取多方智识，平衡各方利益，打破部门壁垒，保障多方协同治理，既很好地破解了以往改革的僵局，也在凝聚各方共识的前提下确立了制度的长效性。《条例》还意味着接诉即办纳入了人大工作日程，人大代表的参政议政、人大组织的执法检查将更好地推动接诉即办改革走向深入。
三是首都原创法的独创性和引领性得到充分展现。面对中国百年未有之大变局的加速期、“十四五”规划的开局之年，超大 规模城市治理无疑是国家发展战略体系重中之重。如何更好地保障公共福祉，提升公共服务水平，让人民群众切实感受到幸福感和获得感，是推动治理模式创新的关键，也是对中国特色社会主义城市发展道路的探索。《条例》的出台就是对新时代城市治理模式创新的法治表达，尤其是《条例》对主动治理的规范表达，充分强调了通过对市民诉求全量数据的动态监测，保障对公共需求的快速响应乃至精准预测，推进城市治理的精细化和科学化。因此，以市民诉求为驱动、以满足市民诉求为宗旨的接诉即办改革，不仅是应诉而治，而且指向未诉先治、主动治理，确立了以诉施政、以诉善治的首都良政善治目标，这无疑具有明确的先导性和引领性。
总之，无立法无以强化和固化改革，有立法有以持续和发展改革。北京市接诉即办改革与《条例》的制定和实施，也为我们从必要性和正当性的角度出发理解法治与改革的关系提供了实践范本。特别是在中国当前全面深化改革的大背景下，通过立法可以巩固既有的改革共识，保证改革的持续性。以改革完善立法、以立法保障改革，市人大及其常委会应当充分发挥筛选和审查的功能，承担起“把关者”的作用，把北京具有社会高度共识的改革成果更多且及时地转化为法律成果，保证改革与立法能够形成双向良性的互动。
收藏
打印