《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》已于2021年4月16日由市十五届人大常委会第三十次会议审议通过，将于6月5日起施行。这是一部首都特色比较鲜明，旨在维护首都生态安全、促进城乡区域协调发展，具有一定制度创新意义的区域综合性立法。
主动选题立项，服务中心大局
党的十八大以来，中央持续深入推进生态文明建设。习近平总书记十分关心首都生态环境保护，2020年10月在给建设和守护密云水库的乡亲们回信时强调：“坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山”。
本市设立生态涵养区，是发挥各区比较优势、构建差异化发展格局、提高城市综合竞争力、推动首都可持续发展的战略举措。生态涵养区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区以及房山和昌平两个区的山区，面积约1.11万平方公里，占全市的68%；包括92个乡镇、13个街道；常住人口256万，农业人口106万，分别占全市的12% 和47%。根据新版北京城市总规， 生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，是首都功能不可或缺的重要承载地，在北京城市空间布局中处于压轴位置，地位作用非常重要。生态涵养区应将保障首都生态安全作为主要任务，坚持绿色发展，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区、展现北京历史文化和美丽自然山水的典范区。
多年来，在市委市政府坚强领导下，本市不断完善政策、加大投入，生态涵养区建设取得了明显成效。但是，对标对表习近平生态文明思想以及建设国际一流和谐之都的目标要求，生态涵养区发展尚存不足。主要表现在：山水林田湖草系统保护不够，生态保护补偿机制有待健全，绿色发展路径尚不畅通，基础设施和基本公共服务存在短板，亟需推动转型提质发展。2018年，市委市政府制定了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》，明确了新时期生态涵养区建设的目标、要求、措施和路径。2019年，为落实习近平总书记关于地方人大工作的重要批示，保障市委生态文明建设决策部署落地，市人大常委会启动了生态涵养区立法。
2020年4月，市人大常委会主任会议决定立项，随后根据市委主要领导批示成立了市人大常委会和市政府主管领导任双组长的立法领导小组，下设市人大常委会法制办、城建环保办、农村办和市发展改革、司法、财政、规划自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化部门共11个单位参加的立法专班，通过实地调研、专题研究、封闭起草等方式推进立法。条例草案于2020年9月由市政府提请市人大常委会一审，11月进行了二审，2021年4月三审交付表决。
今年是建党一百周年，是“十四五”开局之年，首都迈入了新发展阶段，正在积极落实新发展理念，着眼构建新发展格局，开启率先基本实现社会主义现代化新征程。在此重要节点，条例颁行正当其时，具有重要的现实意义和历史意义。一是，落实习近平生态文明思想，结合北京超大城市特点，践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要制度探索。二是，落实全国人大关于加强生态环保、高质量发展和惠民立法要求，发挥立法对改革的引领、推动、规范、保障作用的积极行动。三是，落实城乡区域协调发展和乡村振兴战略，顺应人民群众新期待，推进生态涵养区高质量发展，巩固脱低成果，促进共同富裕的迫切需要。
把握核心理念，明确方法方式
此次立法自觉坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，主要有三个特点。
一是坚持党的领导。紧扣生态涵养区功能定位和市委决策部署，落实“绿水青山就是金山银山”的理念和市委关于“不让保护生态环境的吃亏”和“用生态的办法解决生态的问题”的要求，把握正确政治方向。在调研、立项论证、起草、审议等各阶段，市人大常委会党组及时请市委主要领导和市委常委会对重点问题、关键制度把关定向。
二是坚持立法为民。落实以人民为中心的发展思想，坚持开门立法，充分发挥生态涵养区七个区的主体作用，问需于民、问计于民。深入7个区30多个乡镇村调研，反复听取市、区、乡镇人大代表以及基层干部群众的意见近600条。组织政府部门形成30多个专题材料，征求了部分专家意见。在此基础上总结经验，梳理问题，着力从制度上推动解决。
三是强化政府职责。落实依法立法原则，按照“统筹、集成、优化、创新”的方法，找准立法空间，将创新政策固化到法规层面，将实践经验凝练成长期制度，实现立法决策与改革决策衔接、合法性与前瞻性的统一。除生态保护红线管控条款直接规定社会单位和个人法律责任外，条例与现行法律法规衔接，侧重强化政府在生态保护、产业政策制定、基础设施建设、基本公共服务均等化、用地保障、促进共同富裕等方面的职责。
围绕四个维度，注重制度创新
条例共6章55条，将生态涵养区生态保护和绿色发展纳入本市在全国率先组建的生态文明建设领导体制，从四个方面展开制度设计。
第一，围绕“建设好保护好绿水青山”，完善生态环境的系统保护制度。条例规定建立健全自然资源调查监测评价、自然资源确权登记和有偿使用、生态环境质量状况监测评价、生态服务价值评估研究等基本制度，同时强化有关生物多样性保护、森林资源保护、重点水库保护、地下水超采管控、水环境治理、生态环境修复、农业面源污染防治、突发事件应急管理等方面的要求。重点回应基层诉求，对生态保护红线划定及其管理作出审慎规范，明确在严格保护前提下，区分生态保护红线内自然保护地核心保护区和其他区域，采取分类管控措施，实现合法性、前瞻性和操作性的统一。
第二，围绕“推动绿水青山变成金山银山”，健全绿色发展的促进制度。条例规定统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，推动适宜的活动和资源节约型生态友好型项目、企业总部在生态涵养区集中建设区落地，培育发展绿色有机和特色农林产品品牌，推进新兴业态及文化旅游融合发展，发展壮大农村集体经济等。要求政府及有关部门加强生态涵养区重点基础设施建设，提高基础教育和医疗卫生服务保障水平，实现每个区有高等院校和三级医院，加强各类人才支撑和城乡居民分级分类培训。针对发展用地难，条例作出系列规定，明确盘活存量、优化结构，提升建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划时，优先保障生态涵养区建设用地需求；根据中央和市委部署，规定市级部门按照减量、集约、富民的原则，探索制定点状供地等灵活供地新方式的政策，区政府制定农村集体建设用地点状供地规划。
第三，围绕保障“不让保护生态环境的吃亏”，建立健全多元化生态保护补偿机制。一是重点领域和重点区域补偿，规定建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线、饮用水水源保护区等重点区域的生态补偿机制。二是综合性补偿，规定依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价，结合生态服务价值评估成果，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。三是市场化补偿，规定推动用能权、用水权、碳排放权交易。四是区域差异化补偿，规定根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，制定差别化政策，合理安排转移支付资金。建立健全基础设施、基本公共服务等领域建设和运维资金的支持政策，加大投入倾斜。五是横向补偿，固化结对协作机制，推动生态涵养区与其他区优势互补、合作共赢。此外，明确建立健全生态涵养区绩效考评机制，加大生态环境类指标的权重设置。
第四，围绕“用生态的办法解决生态的问题”，强化绿色发展的技术要求。条例规定制定生态涵养区国土空间生态修复规划，以自然恢复为主、人工修复为辅开展生态修复；采取恢复植被、土地复垦等措施，推进矿山科学修复；因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水；总结本市农药化肥减施政策和基层生态桥、秸秆综合利用等经验，规定指导农业生产者合理使用农业投入品，鼓励使用有机肥料和生物、物理病虫害防治技术，推动农业废弃物、畜禽粪污资源化利用，严防农业面源污染。条例凝聚了全市上下各方智慧，有助于推动“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”。下一步，市人大常委会将加强解读宣传，及时启动执法检查，持续跟踪监督，推动有关方面完善政策，采取有效措施一滴一滴地解决实际问题，建设好保护好全市人民的大氧吧、后花园，增进全市人民的生态福祉，提高生态涵养区居民的获得感、幸福感和安全感。
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