民有所呼，我有所应。为深化“街乡吹哨、部门报到”改革，2019年北京市依托12345市民服务热线，将群众诉求实现一线整合，推动“接诉即办”改革。作为首都基层治理的重要创新，“接诉即办”工作形成了一系列的实践成果，通过立法，对于巩固改革成果、形成长效机制意义重大。8月3日，《北京市接诉即办工作条例(草案二次审议稿)》(简称“二次审议稿”) 已向社会公开征求意见，这标志着“接诉即办”立法工作从一审后广泛凝聚共识进入了精细化审议的阶段。从二次审议稿来看，它不仅关照到了既有的改革经验的固化，而且也较好地回应了实践中的改革难题，对今后的“接诉即办”工作具有较强的指导作用。
“接诉即办”立法对于固化改革成果的意义
“接诉即办”工作实施将近两年，但整体仍处于改革发展阶段。改革是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是一个破旧立新的过程。立法是将“稳定的、成熟的社会关系上升为法”，而将对机构和个体行为形成一种持续、稳定甚至是刚性化的规范约束。目前，“接诉即办”改革中，形成了有关“接诉即办”工作机制，诸如工作保障、监督检查、责任落实等机制，需要通过立法的形式加以固化。换言之，“接诉即办”改革进入发展阶段，要求我们尽快找准“接诉即办”工作中的内在逻辑和规律性，通过立法的形式将已经形成的处理急、难、险、重问题的机制和做法转变成常态化的工作机制。具体地说，“接诉即办”立法通过以下几个方面促进了改革经验的固化。
首先，通过系统思维，着力解决局部与整体的关系。接诉即办工作是一项涉及北京市委、市政府各个部门的整体改革。此项改革的推动需要整体改革观，对于“接诉即办”改革会涉及的部门责、权、利问题进行法律的规范，如此，才能使改革建立起来的问题解决机制成为长效机制。为此，就需要梳理“ 接诉即办”改革中涉及到的权力、责任关系与其他法律、其他工作的衔接。例如，从二次审议稿来看，它不仅较为清晰地规范基层政府与职能部门的权责边界，而且还充分考虑与“吹哨报到”改革以及《北京市街道办事处条例》等制度法规的衔接，着重提出了“坚持党建引领‘街乡吹哨、部门报到’”(二次审议稿第四条)的改革路径，进一步强化了“坚持以人民为中心的发展思想”以及“重心下移、条块联动”(二次审议稿第三条)的工作原则，详细规范了疑难诉求的协调解决机制，力图在破解各级政府“五指不成拳”问题上做出进一步探索。再如，适应京津冀协同发展战略的需要，此次立法专门增加一条“本市推进京津冀市民服务热线联动和政务服务、便民服务网上通办，对本市异地养老、医疗报销、交通出行等与群众生活密切相关的诉求提供服务”(二次审议稿第二十一条)。
其次，通过考核与激励机制理顺动力与压力的关系。接诉即办工作能否顺利推行，在很大程度上取决于基层干部的积极性和主动性。此次“ 接诉即办”立法，规范和优化了完善“接诉即办”考核监督和激励机制，既希冀于压实政府责任，更能将其转化为献身于基层工作的动力；既希冀于惩戒工作不力、推动基层干部主动作为，又能稳定干部队伍，不至于过分挫伤干事创业的积极性。为此，一方面，建立健全了覆盖“接诉即办”工作全流程的考评机制，增加了分级分类考评要求，对首接、配合单位差别化考评，对吹哨街乡和报到部门双考评，以及考评事项范围的动态调整机制等；另一方面，增加了表彰激励条款(二次审议稿第七条)，尤其规定“对主动治理、积极解决疑难复杂问题成效明显的给予考评激励”。
第三，以治理体系与治理能力现代化为目标处理好治标与治本的关系。立法的目标应引导基层政府主动作为，系统治理，又要兼顾群众诉求的即时响应与解决。“接诉即办”工作正在实现由被动治理向主动治理、未诉先办的转变。2021年初开始推行的“每月一题”通过集中治理、“靶向治疗”，解决了一批基层治理中的普遍性顽疾，较好地实现了集中抓与抓持续、看进度与看实效的统一。二次审议稿及时总结提炼相关实践经验，形成了市级层面的“ 综合分析、定期调度机制”(二次审议稿第二十四条)、承办单位层面的“主动发现问题、解决问题”的四项措施(二次审议稿第二十五条)以及市民热线服务机构“加强风险管理和媒体协同”(二次审议稿第二十六条)等规定。从长远来看，这有助于推动基层治理从问题解决到科学决策、从关注诉求源减少向关注问题源减少、从推动基层有效解决问题向推动治理体系和治理能力现代化转变。
“接诉即办”立法对于深化改革的指导作用
经过两年多的实践，“接诉即办”改革取得了实质性的进展，在工作机制方面，构建了打通抓落实“最后一公里”的工作机制，形成了到一线解决问题的工作导向。作为推动解决基层治理社会难题的改革，“接诉即办”改革的价值还在于：在构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的共建共治共享的社会治理格局方面进行了有益的探索。“接诉即办”立法对于深化改革，推动基层治理体系和治理能力现代化建设具有重要的指导意义。
第一，有助于更好地处理党的领导与多方合作治理的关系。“接诉即办”改革，通过整合政府上下内外的资源，强力推进解决群众“急”“难”“愁”“盼”的诉求，最终构建党领导下多方参与、共同治理的基层社会治理体系。在规范党的领导与多方合作治理关系方面，二次审议稿一方面，将党的领导贯穿于“接诉即办”工作全过程，压实各级党组织主体责任，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，激励党员干部担当作为，带动更多部门和社会力量参与，将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为治理优势。另一方面，加强党的领导，不等于党要“包揽一切”。通过逐步完善接诉即办诉求事项分类指引和接诉即办派单目录等途径，合理地界分党委、政府、市场和社会的权责边界，避免简单地用行政命令替代多元合作治理。
第二，有助于更好地处理好接诉与即办的关系。“接诉” 与“即办”是“接诉即办”工作的两个核心环节。其中，“接诉”是城市运行状态、市民感知及偏好评价等以市民诉求的形式呈现出来，通过诉求处理、派单，纳入政府治理体系；“即办”则是城市政府根据职责权属，依托“吹哨报到”及其相关机制，实现对诉求及时而高效的回应与处理。长期以来，受权力相对集中政府管理体制的影响，再加之民众问题诉求自身具有多元而复杂的特征，政府对于民众诉求的回应往往具有一定的选择性。对于一些容易处理、领导关注度较高的诉求，通常能给予及时、快速地回应；但对于一些疑难复杂的民众问题诉求，则很有可能选择视而不见。二次审议稿致力于处理好“接诉”与“即办”的关系，统筹规范了诉求的四级响应机制，通过首接负责制、直派与双派相结合以及全程跟踪督办等制度设计，使之在有电必接、快速响应与高效办理之间建立了很好的链接。
第三，有助于更好地处理条与块的关系。“接诉即办”改革以问题信息和考评机制为驱动力，促使城市管理推进重心下移、资源下沉，对于群众问题诉求的及时解决具有极大推动作用。但现实中越来越多的基层治理问题已经超越了基层本身，都属于跨地区、跨部门解决事项，需要职能部门和街道(乡镇)协同解决。一方面，“接诉即办”立法通过将民众日常诉求源源不断地导向基层政府和社区，借助自下而上的“三率”考核问责机制等，促使基层政府自发以基层党组织为核心，重构基层治理结构，强化了街镇的统筹协调和指挥调度的作用；另一方面，则依据《北京市街道办事处条例》等法律规范，从精准派单、诉求办理、考评点评等多个维度，着力解决属地政府与职能部门之间的权责边界问题，重新理顺条块关系，以期加强两者之间的协同。
第四，有助于更好地处理解决群众困难与依法履责的关系。进入新时代，民众诉求日渐呈现出复杂、多元而高阶的特点，部分诉求甚至已远远超出了政府的职责和能力范畴。为此，接诉即办立法工作进行了两方面的努力：一方面，依法合理划分政府、市场和社会的职责边界。加快了“接诉即办”工作受理和办理范围的研究，逐步建立相关职责事项清单，界分哪些公共服务是由政府兜底保障，哪些公共服务可以通过市场化或社会化路径供给。另一方面，探索解决服务群众和组织群众的关系问题。目前基层公共服务供给中“领导干、群众看”“政府买单，群众不买账”现象仍不同程度地存在。而问题的根源在于，基层党委和政府组织居民、发动居民的能力较弱，居民的自治意识没有与市场经济同步发展，仍停留在“政府包办”的阶段。“接诉即办”立法工作通过逐步规范民众的权利与责任边界、培养其公共意识和责任等方式，鼓励和引导政府、社会、公众多方参与共同解决问题，通过服务群众深化组织群众。
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