文/陈淑娟
党的二十届三中全会就健全全过程人民民主制度体系专章作出规定。习近平总书记在中央人大工作会议上指出,人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。市人大常委会主要领导同志多次强调,要研究代表家站同接诉即办的关系,推动两者有机融合。代表之家、代表联络站和接诉即办都是全过程人民民主在北京的具体实践平台,推动两种机制有机衔接、相互贯通,有利于彰显全过程人民民主制度优势,有利于提高基层治理现代化水平。
代表家站和接诉即办紧密联系、互为补充,具有贯通发展的可能性
北京市从2019年开始在党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革基础上深化“接诉即办”改革,通过以12345市民服务热线为主渠道、包括网络和电话在内的“接诉”体系,由各区、街道(乡镇)、市级部门、承担公共服务职能的企事业单位等组成的“即办”体系,搭建了政府和市民之间的快捷沟通渠道,被称为“一条热线撬动的治理革命”“创造了超大城市治理的北京样本”。近年来,受理总量连年攀升,从2019年的696万件增加到2023年的2143.8万件,诉求解决率、群众满意率也不断提升,2023年分别达到95.5%、96.1%。《2022年北京市“接诉即办”改革工作年度报告》显示,“切实解决了群众的操心事、烦心事、揪心事,12345市民服务热线信赖度更高,来电反映诉求的群众更多”。
北京市人大常委会2019年出台《关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站建设和工作的指导意见》,推动代表家站在全市范围内广泛布局、提升建设规范化制度化水平,成为人民代表大会制度框架下汇集民意、集中民智的重要民主平台。目前全市共有代表之家345个、代表联络站2590个,1.5万多名四级人大代表就近就便编入家站,按照“月进站、季回家、年述职”的频次开展联系群众活动。除了围绕市人大常委会生活垃圾、物业管理等立法监督议题集中开展联系活动外,各区人大常委会还结合代表联系选民月、接待选民日、“一府两院”进家站等活动,常态化组织代表听取群众意见。对群众提出的问题,街镇层面可以解决的当场解释、确定答复和处理时间,需要多部门解决的由街镇协调解决,需市级或区级层面解决的以代表建议的方式提出、推动办理。
从产生背景、运行机制、工作流程看,两种机制作为实现全过程人民民主、深化基层治理的平台,具有共通性。
“党的领导”的共同鲜明特色。代表家站从其规划建设、年度计划、活动开展始终在党的领导下进行,运行中的重大问题及时向党委报告,担任代表身份的党员领导干部带头进家站听取群众意见。接诉即办是党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革的深化延伸,从探索建立的那一刻起就鲜明坚持党建引领、高位推动,加强市、区两级党委统筹指挥,压实各级党组织主体责任,发挥基层党组织的战斗堡垒作用,激励党员干部担当作为,将党的领导贯穿于“接诉即办”工作全过程,将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为治理优势。
“人民至上”的共同价值起点。习近平总书记强调,要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,提出解决问题的综合方略。接诉即办贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神,以群众诉求为“哨”,政府职能部门向基层、一线和群众报到,闻风而动、接诉即办,进而从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化,以群众需求为牵引不断优化公共服务。代表家站搭建起各级人大代表就近就便联系群众的平台载体,坚持民有所呼、我有所应,注重倾听群众声音、反映群众诉求、集中群众智慧、解决群众难题,有力地保证了人民当家作主。
“依法治理”的共同演进路径。2022年修改的地方组织法首次在国家法律中明确认可了“代表联络站”这一机制,规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式,密切同人民群众的联系,听取对立法、监督等工作的意见和建议”。2019年11月通过的《北京市街道办事处条例》明确规定本市健全完善接诉即办分类处置机制,市政务服务部门制定完善接诉即办的工作流程和规范。2021年9月,《北京市接诉即办工作条例》通过施行,确立了本市接诉即办工作基本制度,建立全方位群众诉求受理机制,明确政府职责、诉求人及相关主体的权利义务,完善工作体系和工作流程,为构建主动治理的基本制度框架提供了有力法治支撑。
推进代表家站同接诉即办有机衔接、融合贯通的对策建议
在一个大规模、复杂的政治系统中,各种不同机制都有其优势劣势,需要通过联合使用,增加获取信息、作出决策的准确性。虽然代表家站和接诉即办两种机制具有共通性,但目前仍在各自体系内独立运行,尚未建立制度性合作机制。比如,基层党委缺乏对代表家站和接诉即办工作的整体统筹,两种渠道反映的问题在很大程度上存在同质化;由于接诉即办规定有严格的办理时限,市委书记牵头督办、全市月度大排名、区委书记月度工作点评等多重压力使得接诉即办回应诉求更迅速、更便捷,人民群众更愿意通过12345而不是人大代表提出诉求。戴维·伊斯顿指出,“有用的沟通渠道愈多,任何人支配并从而典型地把反馈反映偏向于一种方向的可能性就愈小”。这就需要我们加强系统思维,推动两种机制有机结合、融合贯通。
加强党委对代表家站和接诉即办衔接贯通的统一领导。无论是代表家站等人大工作还是接诉即办等基层治理工作,核心都是围绕全市中心工作和区委重点工作开展,在具体推进中经常结合进行。中共中央、国务院2021年出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》规定,完善基层民主协商制度,县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇(街道)协商重点,由乡镇(街道)党(工)委主导开展议事协商,完善座谈会、听证会等协商方式,注重发挥人大代表、政协委员作用。实践中,东城区前门街道草厂社区探索创新“代表联络站+小院议事厅”工作机制,发挥人大代表、“东城社工”等各方力量,完善民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评群众工作法;石景山区探索“代表家站+未诉先办+接诉即办”“代表联络站+法官驿站”等工作机制,围绕群众反映的热点难点问题,组织人民群众、人大代表、“一府两院”相关部门负责人共同协商解决办法,推动“接诉即办”向“未诉先办”转变。市委市政府可从深入践行全过程人民民主角度出台政策文件,以强化党的统一领导为根本,以市委市政府中心工作为龙头,以发挥包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度在内的人民当家作主制度体系优势为核心,以充分调动社会各方面积极性、解决人民群众最直接最关心最现实的利益问题为导向,统一整合现有基层治理各类主体、组织、力量,在“代表履职+基层治理”“代表家站+接诉即办”“代表家站+人民调解”等方面出台具体、现实、可操作的举措,推动被动治理转变为主动治理、政府主办转变为多元共治。
发挥人大代表“把关人”作用,明确代表家站和接诉即办侧重点。接诉即办秉持的是全面受理原则,人民群众碰到所有问题都可以通过接诉即办提出。由于直接面对原子化的单位、个人,收集到的诉求原汁原味,未经加工处理,诉求总量大、反映问题质量参差不齐。在代议制的人民代表大会制度下,代表通过走进代表家站或者走街串巷听取群众意见,对收集上来的意见有一个筛选、分析、加工的过程,可以解释说明的问题就直接作出解释,需要向上级政府协调解决的可以进一步调研论证、形成代表建议反映上去,把民意民智体现到立法、监督等工作中。人大代表要发挥其扎根人民群众的优势,发挥好“把关人”“代言人”作用,通过公开联系方式、主动走进家站、就近走访选民等多种方式,感知群众关心关注的共性问题,认真梳理、归纳、分析、思考,将集合化、整合化的民意诉求以提出议案建议、发表审议意见等方式提出,从法律、制度、政策、工作层面推动群众反映的共性、普遍性、倾向性问题得到解决。
探索重点议题“双向纳入”。近两年,北京市人大常委会将12345数据作为确定立法监督议题的重要参考,开展的物业管理条例、单用途预付卡管理条例等立法项目,就业创业、养犬管理等监督议题,都来自12345热线中群众反映最集中的前十类问题。考虑到每年能纳入市人大常委会工作议题的数量有限,但代表家站活动、代表专题调研视察的视角和范围广泛得多。实践也证明,有主题的代表联系群众活动,往往比泛泛的听取群众意见效果更好。市人大常委会一方面要进一步加强对接诉即办中群众诉求的分析研判,推动各区人大常委会将热点问题细化分解后作为活动主题、纳入代表家站活动计划,另一方面要督促各区人大常委会加强对代表家站活动中群众反映问题的原始记录和汇总分析,从中发现规律、感知动向,将同全市中心工作贴合度高、群众反映集中的问题抽取出来,加强调查研究和分析研判,积极提出对策建议,必要时推动纳入第二年度接诉即办“每月一题”。
制定完善相关法规制度。北京市地方性法规中,仅有北京市实施代表法办法对“代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系”作出了原则规定,代表家站的建设运行在法规制度上还是空白。《北京市接诉即办工作条例》经过2年多的实施,总体上取得了很好的效果,但在考评标准细化、办理时限同其他法规衔接、第三方评估机构参与、数据互通共享、典型案例发布等方面还存在改进空间。
落实地方组织法明确的“代表联络站”法律定位,跟进国家代表法的修改进程,可适时研究修改北京市实施代表法办法等相关地方性法规,对代表通过代表家站征集意见建议的内容范围、方式手段、办理时限、运行机制、考核评价、结果反馈等作出规定,支持将接诉即办重点问题纳入代表家站活动主题。评估《北京市接诉即办工作条例》实施效果,根据实际情况,对各承办单位反映比较集中的派单问题、办理时限问题、考核评价问题等作出进一步修改完善,对人大代表参与接诉即办工作作出制度规定。
基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。当前,除了接诉即办机制外,基层还存在大量治理平台,如党群服务中心、新时代文明实践站、社区服务站、人民调解委员会、社区青年汇等。代表家站处在基层治理的最基层,是群众身边触手可及的全过程人民民主实践平台,具有同其他多种民主民意表达平台载体整合的天然优势。无论是代表家站同接诉即办,还是代表家站同其他各类基层民主平台,都是“1+1>2”的互补关系而不是非此即彼的替代关系。代表家站同接诉即办融合发展的经验做法,必将对代表家站同其他平台载体融合发展、构建多元共治格局具有极大的引领和借鉴作用,值得关注和探索。