文／李亚红
京津冀协同发展战略自2014年上升为国家战略以来，已成为推动区域经济社会发展的重要引擎。自《关于加快实施京津冀协同发展战略的指导意见》出台以来，三地积极响应，通过制定实施一系列法规，逐步构建起常态化、制度化的立法协同机制。从生态环境保护到科技创新，从产业转型到公共服务，三地协同在多个领域展现出强大的生命力和创造力，为京津冀协同发展注入了不竭力量。面对快速变化的经济社会发展形势，立法工作仍需不断适应新情况、新挑战。如何在保持立法稳定性的同时，确保其与时俱进，成为摆在三地立法机关面前的一项紧迫任务。本文旨在回顾京津冀协同立法的发展历程，分析当前立法协同的现状与挑战，并展望未来立法协同的发展方向，以期为京津冀协同发展的法治建设有所裨益。
奠定京津冀立法协同之基
2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会发表重要讲话，强调实现京津冀协同发展是优化国家发展区域布局的重大国家战略。2015年4月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。作为京津冀三地协同发展顶层设计，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。
十年来，京津冀三地人大积极响应京津冀协同发展战略，围绕北京非首都功能疏解、京津冀交通一体化、京津冀生态环境保护、产业转移升级、公共服务保障等重大立法课题，就120余部法规开展协同立法工作，构建起目标一致、优势互补、合作共赢的区域协同立法新格局。
2015年3月，京津冀人大立法协同工作机制第一次会议在天津召开。会上三地人大讨论并通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。经共同协商，三地决定建立京津冀人大立法协同工作机制会议制度，会议轮流主办，每年召开一次。会议议题包括研究规划计划、研究协同方向、确定协同项目、协调协同进度等，该工作模式一直沿用至今。该意见确定了立法工作协同制度框架，奠定了区域立法工作协同的制度基础，为有效推动立法工作协同和立法项目协同提供了制度保障。
2017年2月，第三次京津冀协同立法工作会议原则通过了《京津冀人大立法项目协同办法》，办法共17条，从宗旨、适用范围、协同原则、协同内容、协同项目、协同方式等方面作了规定，这标志着京津冀人大立法项目协同机制正式确立。
2018年7月，第五次京津冀协同立法工作会议交流了三地人大立法规划和年度立法计划编制情况，讨论并通过《京津冀人大立法项目协同实施细则》，将“环保条例”“机动车移动源污染防治条例”作为立法工作协同项目，进一步提高了京津冀人大立法工作协同广度和深度。
2023年9月，在第十次京津冀人大立法协同工作机制会议上，三地人大常委会讨论通过了《京津冀人大协同立法规划（2023－2027年）》，明确协同推进同一文本的立法项目5项、协同推进三地同向的立法项目7项，以及需要三地互动的高质量发展、交通一体化、安全、生态环保、社会事业等5个领域20余个立法项目。
聚焦京津冀协同立法之重
十年来，国家有关部委及京津冀三地不断推动深化三地协同合作，书写三地协同发展新篇章。立法作为法治建设的源头环节，在京津冀协同中发挥着重要的推动作用。在全国人大的指导下，为确保协同立法工作的有序进行，京津冀三地人大常委会通过出台系列立法文件，逐步建立起协同立法的工作模式和实施机制，为京津冀协同发展提供了有力的法治保障。
交通一体化、环境保护、协作执法等方面。2015年12月8日，国家发改委和交通运输部联合发布《京津冀协同发展交通一体化规划》，该规划涉及交通基础设施建设、交通网络规划，以及公共交通、物流等领域。该规划的出台代表着京津冀地区将以“四纵四横一环”综合运输大通道为骨架，重点建设高效密集轨道交通网，强化干线铁路与城际铁路、城市轨道交通的高效衔接，着力打造“轨道上的京津冀”。
为加强京津冀地区的生态环境保护，2015年，国家发改委和环境保护部发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确了生态环境保护目标、六大重点任务以及生态保护五大区域等。规划以县（市、区）为基本单元，根据自然和社会经济条件、生态系统完整性、主体生态功能等因素，实施差别化的国土空间管控，确保不同生态空间单元的功能定位、目标任务和管理措施的合理性。
为进一步改善京津冀及周边地区环境空气质量，根据《京津冀及周边地区大气污染防治行动计划实施细则》，京津冀三地签订了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，并通过了《京津冀区域环境污染防治条例》等一系列法律法规。从2020年5月起，京津冀三地同步施行《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，共同对重型柴油车及推土机、挖掘机等非道路移动机械污染排放进行规范，协同监管。
在区域水污染防治方面，国家有关部委牵头成立了京津冀及周边地区水污染防治协作小组，三地签署了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，建立环境执法联动工作机制，发布《京津冀重点流域突发水环境污染事件应急预案》，开展水污染防治联合督导检查和渔政联合执法行动，进行突发水环境污染事件应急演练。并针对永定河、北运河、潮白河等重点河流水污染问题制定了《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》，旨在共同改善流域生态环境。
自2015年京津冀环境执法联动工作机制正式建立以来，三地生态环境部门通过“执法联席会”共同制定年度执法联动重点，严厉打击跨区域生态环境违法行为。2021至2022年度，京津冀三地以综合执法改革为契机，进一步健全了《京津冀环境执法联动工作机制》，对执法联动工作机制内容和范围作出调整，增加了线索移送、宣传曝光以及“吹哨”三项制度，进一步提升了执法工作的效率和效果。
科技创新、产业发展等方面。自京津冀协同发展战略提出以来，京津冀三地立足各自特色资源，不断探索协同创新模式，推动创新人才协同、创新主体协同、创新平台协同、创新政策协同，协同创新共同体建设取得了积极进展。
为进一步护航区域协同创新能力提升，京津冀三地通过了《深入推进京津冀协同发展三年行动计划》《京津冀协同发展科技创新协同专题工作组工作机制》《促进科技成果转化协同推动京津冀高精尖重点产业发展工作方案（2023）》《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》等文件。这些文件的出台，为京津冀地区的协同创新提供了坚实的保障，有力推动了区域经济社会的高质量发展。
为引领京津冀产业升级转移，工信部、国家发展改革委、科技部、农业部、商务部在2015年联合发布《京津冀协同发展产业升级转移规划（2015—2020年）》，对区域重点产业发展方向和布局进行引导，积极推动产业转移对接、转型升级，产业发展活力不断增强，科技创新能力、区域协作水平持续提升。但随着新一轮科技革命和产业变革的深入，全球产业链供应链经历深刻调整，为京津冀产业协同发展提供了新的机遇和挑战。在此背景下，2023年5月，工信部会同国家发展改革委、科技部等有关部门以及京津冀三地政府共同编制了《京津冀产业协同发展实施方案》。该方案旨在培育形成一批竞争力强的先进制造业集群和优势产业链，推动京津冀产业发展迈上新台阶，加强协同机制建设，提升产业协同发展水平，为京津冀高质量发展提供有力支撑。
在打造营商环境方面，为进一步深化京津冀口岸合作，提升三地口岸协同发展水平，北京市商务局、天津市商务局、河北省发展改革委于2023年5月共同签署了《京津冀深化口岸合作框架协议》。从口岸服务、通关便利、政策协同等方面提出12条合作事项，旨在共同打造市场化、法治化、国际化的京津冀区域口岸营商环境，促进外向型经济高质量发展。此外，《关于税收支持和服务京津冀协同发展便利化举措》《京津冀知识产权快速协同保护合作备忘录》等成果相继推出，也为推动京津冀协同发展提供了有力保障。
公共服务、文化保护等方面。在社会保障方面，2024年9月，京津冀三地人大常委会同步通过了“推进京津冀社会保障卡一卡通规定”，以法规形式对京津冀一卡通工作目标和基本原则、应用项目清单和应用场景、协同工作机制和政府职责分工、服务保障措施等作出规范。在立法过程中，三地还共同组建立法专班，采用线上线下沟通、集中研讨修改等方式形成同一草案文本，实现了同步审议、同步表决、同步实施。
在养老服务方面，为进一步深化京津冀地区养老服务协同发展，京津冀三地民政部门联合印发《关于进一步深化京津冀养老服务协同发展的实施方案》，旨在建立更加紧密高效的京津冀养老服务协同工作推进机制，实现京津冀养老服务有效衔接，推动京津冀地区养老服务协同发展不断迈上新台阶。
在文化保护方面，为促进京津冀长城文化遗产整体保护工作，京津冀三地文物局于2022年签订《全面加强京津冀长城协同保护利用的联合协定》，共同制定实施相关长城点段保护计划，联合开展跨区域、跨部门执法巡查。全面深化协同发展，加快推进长城文物保护规划编制和跨区域衔接，整合三地高水平专业机构和高等院校优势资源，共同推动长城国家文化公园建设。
2022年10月，《北京中轴线文化遗产保护条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》围绕保护北京中轴线的突出普遍价值，维护北京中轴线的完整性、真实性提出了一系列“全方位”保护要求和保护措施。《条例》的颁布实施不仅为北京中轴线申遗提供支撑，还将在坚持保护优先的前提下，进一步引导文物活化利用，推动周边人居环境改善，带动业态提升。2024年7月，联合国教科文组织第46届世界遗产大会通过决议，将“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”列入《世界遗产名录》，北京中轴线成为中国第59项世界遗产。
展望京津冀立法协同之远
推进立法现代化，确保立法与实践同步。在京津冀协同发展的宏伟蓝图中，立法作为法治建设的重要基石，必须与时俱进，紧密贴合经济社会发展的脉搏。虽然三地立法机关已经建立了常态化、制度化的立法协同机制，包括设立专门的立法协调机构、定期举行立法协调会议等，以促进立法工作的协同推进。但随着协同发展战略的不断深入，现行立法往往未能及时反映新形势、新问题的需求，导致立法与实践脱节。面对快速变化的经济社会发展形势，立法工作必须保持高度的敏感性和灵活性。
因此，在三地协同立法时，应当强调立法前瞻性与动态适应性，通过建立立法前瞻性研究机制，预测未来的立法需求，提前布局，保障立法前瞻性。同时，建立动态立法调整机制，对现行法规进行实时跟踪和评估，确保立法始终与实践同步。其次，还应当鼓励立法机关紧跟协同发展实践的步伐，及时修订或废止不合时宜的法规，确保立法工作与时俱进。最后，强化立法效果评估与反馈机制，定期开展立法效果评估，通过听证会、征求意见等方式，收集社会各界意见，形成立法改进的闭环机制，不断提升立法的科学性和有效性，增强立法的透明度和公众的满意度。
提升立法质量，优化区域化资源配置。虽然现阶段三地协同立法已经取得重大成就，但不可忽视的是，在协同立法的初期阶段，由于三地在行政管理体制、经济发展阶段等方面的差异，导致三地在部分关键领域的法规并没有实现完全协同，这在一定程度上制约了区域资源的有效流动和优化配置。因此，为了确保法规的一致性和完整性，应组织专家团队对三地现有的法规进行全面审查。审查过程中，要重点关注那些可能阻碍资源流动和优化配置的条款，对于发现的问题，应及时启动修订或废止程序，消除适用方面的障碍。其次，在协同立法过程中，应充分考虑三地的利益诉求和发展需求，通过充分的协商和协调达成共识。最后，为促进协同立法的顺利实施，应完善相关配套政策和激励机制。例如，可以设立专项基金支持协同立法项目；对于在协同立法工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励等。通过这些措施，激发各方参与协同立法的积极性和主动性。
注重因地制宜，实现差异化立法协同。在京津冀三地的立法协同过程中，必须充分考虑三地在经济发展水平、产业结构、环境管理水平以及公共服务等方面的明显差异，强调差异化立法协同，制定符合地方实际的法规，以确保法规的针对性和实效性。
首先，在实施环境质量目标方面，北京、天津和河北在大气、水体、土壤等环境质量方面的问题各有侧重，因此，有必要因地制宜，制定更为具体、针对性强的政策和法规。其次，在立法中，要充分考虑和强化地方特色，如历史文化保护、地方经济发展模式等，使得立法不仅符合区域整体利益，也符合地方实际情况。最后，应当鼓励地方在不违背区域整体战略的前提下，进行立法创新，探索适合本地区发展的新模式、新机制。
结语
京津冀协同发展作为一项国家战略，承载着推动区域均衡发展、实现高质量发展的重要使命。京津冀协同发展战略自提出以来，已成为推动区域经济社会发展的重要引擎。这一战略的实施，不仅是对传统行政区域界限的超越，更是对经济社会发展模式的深刻变革。法治作为社会治理的基石，其作用在区域协同发展中尤为凸显。它如同一座桥梁，跨越地域的分隔，连接起三地的发展愿景，为区域一体化铺设了坚实的法治轨道。京津冀三地的协同立法实践，不仅为区域一体化发展提供了有力的法治保障，而且为全国其他地区提供了有益的经验和借鉴。未来，三地应继续深化法治建设，不断完善协同立法机制，推动形成更加成熟和定型的协同发展法治保障体系，为实现全面深化改革、扩大开放提供坚强的法治支撑。我们坚信，在党中央的坚强领导下，京津冀三地将携手共进，以立法协同为纽带，共同书写区域协同发展的新篇章，为全国乃至全球的区域一体化发展贡献中国智慧和中国方案。（作者系北京广播电视台财经频道中心《京津冀大格局》栏目制片人）
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