文／刘文杰
今年是京津冀协同发展重大国家战略实施十周年，也是京津冀协同立法十周年。十年来，京津冀三省市人大常委会不断增强推进协同发展的使命担当，按照《京津冀协同发展规划纲要》关于“做好立法、修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策的落实”的要求，积极推进京津冀区域协同立法。
十年来，京津冀三地协同立法领域，从交通、环保、公共卫生、文化、科技等专业领域逐渐向更多民生领域深入推进，协同立法参与部门从单个主责部门逐渐向多部门共同参与、协调配合深入推进。三地协同立法工作方式，从联合起草、调研、论证，加强立法沟通协商和信息共享，到协同征求意见、审议、表决，协同实施日期和法规通过后的新闻发布、执法检查等工作，协同立法深度和广度逐步加深。三地协同立法成果，从条例、意见到决定、规定，既有设置协同专章又有统一文本，协同立法形式更加丰富；从规范某个问题、某个方面的法规，到制定协同立法规划统筹谋划，协同立法的规律性、系统性进一步增强，内容更加多样。
9月，京津冀三地人大常委会相继通过“推进京津冀社会保障卡一卡通规定”（以下简称“京津冀一卡通规定”），同样实现了三地法规文本和立法程序的高度协同，是京津冀协同立法向社会民生领域拓展的重要立法项目。
协同发展要求民生服务协同
京津冀协同发展十年来，三地人员往来更加密切，异地办事数量急剧增长，公共服务需求更加多样，群众对民生服务便利共享的呼声更加强烈。
2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，要促进基本公共服务便利共享，要探索以社会保障卡为载体建立居民服务“一卡通”。2023年5月，习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上指出，要加快推进公共服务共建共享，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。党的二十届三中全会要求，要增强基本公共服务均衡性和可及性。党中央、国务院、国家有关部委提出，要建立、形成、推广、完善以社会保障卡为载体的一卡通服务管理模式，支持具备条件的地区制定一卡通相关法规规章，区域协调发展省份要统筹谋划、整体对接，通过签订合作协议、建立协调机制等方式，积极推动区域一卡通。
2023年7月，京津冀党政主要领导座谈会审议通过了《深入推进京津冀协同发展三年行动计划（2023－2025年）》，明确推动京津冀社会保障卡一卡通。12月，三地人力资源社会保障部门签订《京津冀社会保障卡居民服务“一卡通”合作框架协议》。今年5月，京津冀党政主要领导座谈会上，三地共同发布了京津冀一卡通场景。这些都为三地开展协同立法提供了坚实基础。与此同时，三地政策仍需要进一步协同，部门合作需要进一步强化，应用场景需要持续推动落实。制定京津冀一卡通规定，推动社会保障卡一卡多用、跨省通用，有利于简化办事流程，提高人民群众的办事便利度和满意度；有利于推动一卡通服务管理创新，提高公共服务供给能力和管理效能；有利于推动京津冀三地政策协同、标准协同、服务协同，促进京津冀区域公共服务共建共享。
便利应用实现群众办事便利
社会保障卡是国家民生服务的基础性载体，承载着就业、社保、医疗、养老、生育等与群众生活密切相关的办事需求。社会保障卡能不能用、通不通用、好不好用，涉及人民群众能否方便快捷地享受各项民生服务。目前京津冀区域社会保障卡持卡人数已达1.16亿人，基本实现“人手一卡”，领用电子社会保障卡人数达9293万人，覆盖85％的常住人口。三地群众在民生服务尤其是人社服务、就医购药等方面使用社会保障卡的频率极大增加。
针对群众使用社会保障卡的高频场景，京津冀一卡通规定重点明确社会保障卡在人社服务事项、就医购药、交通出行、旅游景区、博物馆、图书馆等方面的具体应用。例如，在就医购药方面，京津冀参保人持社会保障卡在定点医疗机构就医购药，发生的医疗费用可以直接结算。无需异地备案、无需垫付资金，也不用再回本地报销。在人社业务方面，京津冀社会保障卡持卡人可以凭社会保障卡在三地直接办理就业、创业、养老、医保、生育等业务。除了这两项最常用的功能，社会保障卡还增加了交通出行、文旅体验等多种功能。三地群众可以持社会保障卡乘坐公共交通工具，进入图书馆、博物馆。未来还将探索实现社会保障卡的更多功能。为了方便群众知晓京津冀一卡通的应用事项，也为一卡通的未来发展留有余地，法规要求，京津冀三地共同编制应用项目清单，清单包括应用事项、业务场景说明、应用场所、用卡形式。三地群众可以通过查询应用项目清单，了解哪些业务能用、怎么用，从而更加方便快捷地享受民生服务。
民生法规注重广泛倾听民声
作为民生领域的重要法规项目，京津冀一卡通规定以有效增进三地民生福祉作为立法根本目的，践行全过程人民民主，广泛征求各方面意见。今年3月到6月，京津冀三地人大相关工作机构集中开展调研，一方面到社保大厅、图书馆、博物馆、公交、地铁等点位实地体验一卡通使用，深入了解群众在社会保障卡使用过程中的问题和建议；另一方面就地召开座谈会，听取各方面意见。5月，北京市人大常委会法工委针对重点难点问题，专门征求医院、公交公司、图书馆、博物馆、公园景区、金融机构等十几家企业事业单位意见和政府有关部门意见。7月，三地人大通过各自官网同时公开征求意见，广泛听取意见建议。同时，向基层立法联系点、法治建设顾问和有关专家广泛征求意见。
调研过程中，京津冀一卡通规定受到普遍关注，各方面提出了很多立法和工作建议。如进一步拓展京津冀一卡通应用场景，增加电子社会保障卡二维码的应用场景，增加异地申领、线上申请等程序，在社会保障卡上设置盲文提示、扫码可读等区域，为老年人、残疾人申领提供上门服务，加强对应用场景工作人员的培训等。这些意见建议，既有三地群众在以往使用社会保障卡过程中遇到的问题、卡点，也有对更加方便快捷使用社会保障卡的期盼和需求。三地认真研究，能吸收的尽量吸收，吸收不了的拟在法规实施中推动落实，同时将意见建议转交政府有关部门研究解决。
创新思路推动工作机制创新
协同立法十年来，三地先后制定了机动车和非道路移动机械排放污染防治、授权政府保障冬奥会规定临时性行政措施、大运河文化保护传承利用、协同创新共同体建设等多部法规。这些协同立法项目，大多采用共同“决定”的立法体例。这次立法重点在于解决京津冀一卡通这个专项问题，因此三地按照“小切口”“小快灵”立法要求，坚持以解决问题为导向，首次采用“规定”的协同立法形式，有几条写几条，条文明确具体、便于执行，协同立法的针对性、适用性、可操作性得到提升，也为以后协同立法提供了有益经验。
为学习长三角区域社会保障卡一卡通协同立法经验和工作创新举措，京津冀三地人大相关工作机构组成联合调研组，4月共同到上海市、安徽省进行调研，就一卡通协同立法的立法思路、主要特点、难点问题等进行座谈交流，参观走访了长三角生态绿色一体化发展示范区、安徽省图书馆、安徽职业技术学院，深入了解社会保障卡在就医购药、景区观光、图书借阅、校园一卡通等方面的应用情况。此次调研，是京津冀三地人大常委会首次联合到外省市协同发展区域学习协同立法经验，是继三地人大共同编制协同立法规划后，京津冀协同立法的又一创新实践，有利于促进三地形成立法共识，进一步提高协同立法调研工作的质量和水平。
协同立法实现全面高度协同
协同立法十年来，三地协同立法工作机制日趋完善。按照京津冀人大立法项目协同办法和实施细则的要求，参考以往立法经验，京津冀一卡通规定实现了全方位的高度协同。
协同规划、计划，实现共同起步。2023年，京津冀三地人大常委会共同研究，将京津冀社会保障卡一卡通立法项目纳入协同立法规划（2023－2027年），并列入各自的2024年立法工作计划。
协同起草、修改，实现同一文本。三地共同组建立法工作大专班，各自组建十几个部门参与的本地立法工作小专班，采用线上线下沟通、集中研讨攻关等方式，先后三次召开协同立法工作会议，在立法启动、起草修改和调研重要节点，加强协同配合，共同修改法规体例、框架结构和主要内容，不断凝聚共识、对齐思路、协调步调。立法计划研究阶段，京津冀三地人大讨论确定由北京市人大常委会法工委负责提供草案的基础文本。法工委在深入调查研究基础上，今年4月草拟了法规草案建议稿，持续分析实践问题和立法问题，研究社会保障卡的功能、实现一卡通的场景要求，推敲文本文字表述，提供三地立法的共性条款。三地经过十几轮共同修改，形成了同一草案文本。
协同审议、表决，实现同步实施。经过沟通协调，三地均由主任会议向常委会提请法规案，并同步在9月份常委会一次审议并表决通过，并自公布之日起施行，实现了三地同一文本、同步审议、同步表决、同步实施。
十周年，新起点，从民声，到民生。京津冀一卡通规定的出台，将为三地群众带来实实在在的便利，也将用法治手段保障京津冀协同发展向更深层次、更宽领域不断拓展。
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