美国濒危物种保护法律对策

　　物种归类

　　美国《濒危物种法》对濒危物种保护的对象进行了明确规定。所谓“濒危物种”是指处于濒临灭绝的危险状态的任何物种(包括物种的全部或物种中有重要意义的一部分)，除由商务部指定的是有害的物种，对它们的保护将对人类产生巨大的风险那些有害物种外。在美国将保护的对象分为濒危物种和受威胁物种两类。具体这些物种包括濒临灭绝危险的渔类、野生动物与植物，“渔类和野生动物”是指动物王国的任何部分，包括但不限于哺乳动物、渔类、鸟类(包括候鸟、不迁移鸟类或由条约或其他国际协议提供保护的濒危鸟类)、两栖动物、爬行动物、软体动物、甲壳类、节肢动物和无脊椎动物，这些保护的物种包括动物的一部分、产品、卵及后代、尸体及尸体的任何部位。“植物”是指植物王国的任何部分，包括植物的种子、根及其他成分。而在我国相关的濒危物种保护法中并没有详细地给出明确定义。

　　美国对濒危物种的划分从含义上说比IUCN对濒危物种的划分要广泛。该法开门见山地指出，主要是由于人类过分关注经济发展和增长，而导致许多渔类、野生动植物已经或将要处于濒临来绝的境地。在人类的历史发展中，我们忽略了野生动植物所具有的美学、生态学、教育、历史、景观和科学价值，而过高地估价和利用它们的经济价值。近年来生态伦理学的发展为动植物的保护提出了理论支持，然而无论是人类中心主义还是生态中心主义，似乎都难以为野生动植物的保护提供非常合理的辩护。各国珍贵濒危野生生物物种的保护大多彩列举的方式。我国的《野生动物保护法》所保护的野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。所保护的野生植物是指由《野生植物保护条例》所规定的“原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有物种。”不同国家对法律定义的方式不同，是与两个国家的法律传统密切相关的。

　　物种认定原因

　　《濒危物种法》要求内政部和商业部认定濒危物种与受威胁物种及其关键生境(生长或栖息地)。该法指出，导致物种濒危或受到威胁的原因有：(A)野生动植物的生境或活动范围已被毁灭、更改、缩小或有被毁灭、更改、缩小的危险；(B)因商业、娱乐、科研或教育活动而过度利用；(C)疾病或捕食行为；(D)现有的管理机制不充分及(E)自然或人为因素影响了它们的持续生存。

　　依据1970年美国第四号重组计划，由内政部负责陆上动物和淡水鱼类的保护；由商业部负责海洋哺乳动物和鱼类的保护；由农业部负责陆生植物的进出口管理。法律授权商业部负责濒危物种的具体认定程序，决定哪些濒危物种与受威胁物种的应列表；哪些濒危物种与受威胁物种地位的应发生变化(将物种从列表中除去、濒危物种转变成受威胁物种或受威胁物种转变成濒危物种)；然后由内政部依商业部的提议对濒危物种进行列表，或执行已同意的商业部的提议。没有商业部的赞成许可，内政部不可以改变濒危物种的地位或增减濒危物种的种类。依认定的濒危物种或受威胁物种，部长本着最小心原则来具体确定物种的栖息地(把它作为关键生境(critical habitat)，并随时对物种的栖息地进行调整和改变。同时法律规定，商业部所做出的这些行为都应在最科学、经济的数据基础上，独立地做出决定。

　　程序

　　首先，对濒危物种或受威胁物种保护范围的增减及物种生境的决定，由相关的利害关系人(interested person)提出申请，在收到申请后的90天内，商业部长将就显示申请是否得到批准的实质性的经济和科学信息做出结论。如果申请书中呈报了这些信息，部长将迅速对相关物种的地位进行复审，并迅速将信息公布在《联邦每日公报》上。收到申请12个月内，商业部长将做出以下决定：(1)若申请行为不被许可，部长将迅速在《联邦每日公报》上公开这一结果；(2)若申请行为得到许可，部长将迅速公布一个执行该行为的试行办法的原则声明和全文；(3)若申请行为得到了许可，但由于以下两个原因：(A)与法律一致的执行该申请行为的最终调整方案的直接建议与及时公布，因为某些物种是否是濒危或受危物种的临时性的建议，而使其方案的履行受到妨碍；(B)增加应保护的物种或从表中删去不再需要保护的物种；在以上两种情况下，部长将在《联邦每日公报》上迅速公布这一结果，并对发生这一结果的原因和数据进行详细说明。在申请得到许可，部长公布试行办法后，应通知外国政府并就此迅速召开听证会。美国在环境保护领域一直十分重视公众参与和保护公民的知情权。

　　然后，由内政部长在《联邦每日公报》上公布所有濒危物种的名录。每个名录中都　应有科学名称与通用名称。同时部长将依最新确定的名单，随时对物种名录进行修正。对于与濒危物种在外形上相似的物种，将其视为濒危物种对其进行保护。

　　在确定濒危物种及其生境后，部长将依此制定物种恢复计划以便保护和保存它们。主要从以下几点着手：(1)在与建筑工程、其他发展项目或其他经济活动发生冲突时，优先考虑濒危与受危物种的保护；(2)将特定选址计划、客观的标准措施、所要花费的时间和资金等合并起来考虑，以得到最优的方案。(3)恢复计划的资金来源可以考虑多渠道(主要有政府部门的拨款、私人企业的投资或个人的参与)。部长每两年必须向参议院环境与公共事务委员会和众议院商船与渔业委员会报告工作。在恢复计划实施前后都应广泛听取公众的意见。

　　等级标准编辑　濒危物种的等级标准与美国濒危物种保护法概述

　　对濒危物种的划分，IUCN新的濒危物种等级体系包括下列五个等级：(1)绝灭(Extinct)；(2)野生绝灭(Extinct in the wild)；(3)极危(Critically endangered)；(4)濒危(Endangered)；(5)易危(Vulnerable)；(6)低危(Lower Risk)。所谓濒危是指当一个分类单元未达到极危标准，但是其野生种群在不久的将来将面临绝灭的几率很高，主要有三层含义：(一)种群数量由于生物入侵、疾病、污染、生境衰退等原因在近期不断减少，数量有限；(二)野外数量不增，成熟个体少于一定数额。(三)栖息地或生境不断衰退，且野生绝灭的几率在今后20年或五个世代内至少到20%。对濒危野生动植物的具体认定，我国法律没有规定具体的标准。

　　美国的濒危物种保护的主要法律法规主要有：1958年的《鱼类和野生生物协调法》；1969年的《国家环境政策法》；1972年的《珍贵稀有生物品种保护条例》和《海洋哺乳动物保护法》；1973年的《濒危物种法》；1976年的《国家森林管理法》和《渔业保护和管理法》；1978年的《公有草地改良法》；1980年的《渔业和野生生物保护法》及1994年修订的《海洋哺乳动物保护法案》等。《濒危物种法》明确规定了列为国家级保护的濒危物种的条件，并要求政府各部门在其管理行为中不得破坏濒危物种，并提供资金支持和扶助联邦政府及各州的濒危物种保护工作，加强各州之间与国际合作。

　　保护合作编辑

　　各州合作

　　联邦部门在实践中将在最大程度上与各州合作。为了保护濒危物种和受威胁物种，首先，由联邦政府与各相关的州进行协商，以便获取土地、水及相关利益。其次，与相关州达成就该区域内野生动植物的管理达成协议。再次，联邦政府将与州政府达成一项合作协议，来保护濒危野生物种和受危植物，联邦政府就支持各州保护计划的执行。

　　政府合作

　　联邦政府管理部门之间加强合作，建立濒危物种委员会，对豁免申请进行审查。联邦政府机构之间进行磋商，交流物种保护与政府行为中的相关信息，确保在秘书处的支持下，所从事的活动不会危及濒危物种的保护，也不会对物种的生境造成破坏或负面影响。在相关建设活动中，联邦政府机构与申请当事人在进行重大的对环境影响较大的行为前，应该进行生态评价。

　　国际合作

　　在与国际共同合作保护濒危野生动植物的实践中主要依据以下六个国际条约、多边或双边条约对濒危渔类、野生动植物进行保护：(1)与加拿大和墨西哥签订的候鸟保护条约；(2)《日美候鸟与濒危鸟类保护条约》；(3)《西半球自然资源与野生动植物保护公约》；(4)《西北大西洋渔业国际公约》(5)《北太平洋公海捕鱼国际公约》(6)《濒危野生动植物国际贸易公约》。

　　在濒危物种保护的国际合作方面，根据1954《贸易发展与支助法》或其他法律的规定，在濒危物种保护中对给外国提供财政支持及人力支持。为了进一步支持外国濒危与受危物种，通过国务卿鼓励外国保护濒危物种，与外国达成多边或双边保护协议。美国派专门人员协助IUCN的工作，并在菲律宾、厄瓜多尔、埃及、印度、巴基斯坦和斯里兰卡等地开展了动植物保护工作。

　　在国际合作中，最重要的是国际条约的执行。内政部作为实施签订或参加有关国际条约的主管机关，与国务卿合作，代表美国履行《西半球自然保护与野生动植物保护公约》，在履行这些国际义务中，内政部长与国务卿一起，与农业部长、商业部长和其他管理机构的领导共同协商。

　　保护措施

　　成立团体

　　濒危物种委员会

　　濒危物种委员会由农业部、陆军部、经济顾问委员会、联邦环保局与国家海洋大气局首长、内政部组成，内政部任委员会主席，五个以上委员在和解协议中构成法定人数委员会的工作是无酬金的。主要职能是审查豁免申请，其所有会议和记录都应向公众公开，管理信息直接从联邦机构获取。

　　豁免申请(exemption application)

　　豁免申请的形式与条件，由联邦秘书处进行规定。豁免申请人应以一个正式文本形式，向秘书处提交书面申请书，申请应主要阐明申请人认为联邦机构行为符合豁免申请的原因，说明联邦政府授权、支持或履行的行为，不会使一定区域内的濒危或受危物种的持续生存面临危险，也不影响区域内物种生境的破坏或改变，并保证将不利影响减至最小。豁免许可主要包括国家安全、经济困难、自然灾害或保存自然风俗的需要等。

　　秘书处收到申请后，应迅速通知受影响各州的州长，并在《联邦每日公报》上公布所申请。在秘书处认可豁免申请后，将向濒危物种委员会提交一份报告，讨论以下内容：(A)物种保护和关键生境保存的可行性或替代方案的有效性；(B)联邦行为对公众利益及国家和区域影响的证据概要；(C)适当合理的减缓与改进措施；(D)相关的联邦机构与抑制从事难以挽回的资源负担(commitment of resources)的豁免申请人是否被法律所禁止。

　　如果委员会中至少有五人赞成，以秘书处的报告为基础，在召开公众听证会后，委员会在得到下列证据后，将做出豁免许可。这些证据包括：(1)没有比联邦行为本身更合理谨慎的替代方案，且该利益符合公益目的；联邦行为所获得利益明显高于其他与保护物种和生境相谐调替代方案；该行为在某一区域或全国有重大影响；联邦机构与申请人都不能做出法律所禁止的不可挽回的资源负担(commitment of resources)。(2)确立减缓或改进措施以保护濒危物物种与生境，这些措施包括但不限于：物种繁殖、生境取得与改善，这些措施都应该尽量减轻联邦行为对濒危物种、受威胁物种或关键生境的负面影响。

　　生态评价(biological assessment)

　　由于环境问题的长远性、潜在性及不确定性，在处理未来将可能发生的环境问题时，世界各国都相继应用了环境影响评价。《美国环境政策法》第4332条规定，所有联邦政府在进行可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当采用足以确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺的系统性和多学科的方法，对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为进行环境影响评价。《濒危物种法》规定，对濒危物种的保护可能产生重大影响的联邦行为进行生态评价。

　　例外情况

　　美国对濒危物种及受危物种的保护与其栖息地—生境的保护都十分重视。自然资源的丧失是与人类日益增长的占有地球资源的欲望分不开的。随着人口数量的增加，自然物种的生境也在逐渐减少热带地区森林的破坏率大概为每年一千万到两千万公顷。也就是说，每过两年一个大致与加利福尼亚州相当的地区遭到破坏。根据对自然生境与生物多样关系的理解，不难预测自然生境的丧失对全球生物多样性所带来的恶果。

　　但对于濒危物种保护的法律责任，视产生的后果和发生的时间不同，《濒危物种法》规定的对经济困难和阿拉斯加土著人的保护责任做了区分责任的规定。法律规定，(1)在《联邦每日公报》将物种视为濒危物种或受危物种，进行公布以前；或者(2)将濒危物种正式列入物种濒危的名录表以前，任何人因签订并履行合同而导致“过度的经济困难”时，秘书处为了减少这些困难可以免除1538(a)中的申请。

　　贸易管制

　　法律规定，对发生在美国管辖领域内的任何一种情况均视为违法：(A)从美国进出口濒危物种；(B)在美国国内或领海取得濒危物种；(C)在公海取得濒危物种；(D)以任何方式拥有、出售、运送。携带或运输违法取得的濒危物种；(E)在州际或国际贸易中以任何方式运送、接收、携带、运输濒危物种；(F)在州际或国际贸易中以任何方式出售或邀约出售濒危物种；及(G)违反由主管机关颁布的任何有关濒危物种的条例。还授权主管机关有保护条例中为保护濒危植物规定以下禁则：(1)禁止此类物种进口；(2)禁止从联邦土地上消除或减少此类物种；禁止在联邦土地上恶意地损害或毁灭此类物种；禁止故意违反任何州法或条例，在联邦土地上消除、砍伐、控制、损害或毁灭此类物种；(3)禁止在州际或国际贸易中以任何方式运送、接收法携带、运输此类物种；(4)禁止在州际或国际贸易中出售或邀约出售此类物种；(5)禁止违反主管机关为保护此类物种颁布的任何条例。

　　赎买土地

　　在濒危物种保护中土地的获得

　　美国在总体上是实行土地私有的国家，土地的所有制形式包括：联邦所有、州所有和个人所有。秘书长与农业部将用具体的实施方案去保护渔类、野生动物和植物。为了实施这些方案，相应的部门，根据1956年的《渔业和野生动植物法》、《渔业和野生动植物协调法》、《候鸟保护法》的利用土地许可和其他的授权，获得土地。土地的获得方式有购买、赠与及其他。美国依据1965年的《土地与水资源保护基金法》及其修正案的规定，设立土地与水许可的专项基金。