——2009年7月25日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
北京市副市长 黄卫
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告本市全面推进生活垃圾处理和循环利用，提高垃圾处理现代化水平工作情况。
在今年1月市十三届人大二次会议上，朝阳团、通州团以及283位代表联名提出了“提高垃圾收集处理现代化水平，建设宜居城市”的议案，市人大常委会将加强垃圾处理工作列为市政府向市人大常委会专项工作报告事项。此项议案的提出和市人大常委会的决定，紧紧围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的发展思路，抓住了当前本市城乡环境建设中的重点、难点问题，对政府的工作具有很强的指导作用。市政府及各相关部门接到议案后，按照市人大要求，重点开展了以下几方面工作。
一、高度重视，深入调研，制定垃圾处理工作意见和实施方案
市委、市政府高度重视生活垃圾处理工作，不断完善政策措施，加大工作力度，在各区县、各部门和各单位的共同努力下，生活垃圾无害化处理率不断提高。2008年，全市生活垃圾无害化处理率为95.4%，其中城八区100%，郊区85%。特别是在奥运会期间，奥运场馆产生的垃圾全部实现了分类收集、分类运输和分类处理，资源化利用率达到73.41%，兑现了申办奥运的郑重承诺。
奥运会后，首都的发展进入了新阶段。如何做好新时期的垃圾处理工作，确保“北京永远干净”，刘淇书记、郭金龙市长多次作出重要批示，市政府也多次召开专题会议研究，有关部门还到上海、深圳等城市进行了调研。今年上半年，市委常委会、市政府常务会、市政府专题会分别听取了垃圾处理有关工作情况汇报，明确了生活垃圾处理作为基础性公益事业的定位，确定了“增能力、调结构、促减量”的工作目标和任务，提出了切实提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平的保障措施。
在议案办理过程中，市政府有关部门加强与代表的沟通，充分征求代表意见。市市政市容委配合市人大，组织议案领衔代表和特邀代表进行了7次议案督办调研，先后到昌平、顺义、海淀、崇文、平谷、丰台、朝阳、房山、通州等区县，实地查看了垃圾综合处理、再生资源利用、餐厨垃圾处理、居民垃圾分类、农村垃圾管理、垃圾污染防控，绿色垃圾、建筑垃圾、危险废弃物以及电子垃圾处置等方面工作，视察了市属环卫设施运行情况。代表们在视察和调研过程中，对本市垃圾管理工作提出了很多很好的意见和建议，对于这些意见和建议，市政府相关部门在制订工作方案过程中进行了认真研究，绝大多数意见和建议被吸收和采纳。
经过充分调研，今年4月，市委、市政府向社会发布了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》（京发〔2009〕14号）（以下简称《意见》），制订了《全面推进生活垃圾处理的工作方案》和《北京市2009年推进生活垃圾处理工作折子工程》，明确了近期工作任务，并列入市政府重点督办工作。6月25日，召开了全市推进生活垃圾处理和循环利用工作大会，对当前和今后一段时期垃圾处理工作进行了全面部署。郭金龙市长在大会上作了重要讲话，并与各区县政府和市相关部门的主要领导签订了落实2009年生活垃圾处理工作折子工程责任书。目前，议案办理涉及的20项具体任务，已经分解落实到相关部门和区县政府，议案办理报告已经市政府常务会讨论通过，垃圾处理各项工作正在按计划扎实推进。
二、剖析问题，找出差距，明确垃圾处理工作思路和目标
处理好城市废弃物，是全世界每个大城市面临的共性问题。随着城市化、工业化、现代化的快速发展，本市人口资源环境矛盾日益突出，垃圾处理形势更加严峻，迫切需要全面推进垃圾处理和循环利用工作。
（一）当前垃圾处理存在的主要问题。
一是垃圾产生量持续上升。随着人口增加和人民生活水平的提高，本市垃圾产生量逐年增加。2008年，居民和单位生活垃圾产生量672万吨，日均1.84万吨，建筑垃圾产生量约400万吨，餐饮企业和单位食堂产生的餐厨垃圾约60万吨，日均1600吨。垃圾产生量如果按照现在每年8%左右的速度持续上升，2012年全市垃圾年产生量将达到914万吨，日均2.5万吨，2015年将达到1152万吨，日均3万吨。
二是垃圾处理能力严重不足。目前，全市共有23座生活垃圾处理设施，其中转运站6座，综合处理厂4座，卫生填埋场13座，垃圾处理设施总设计日处理能力1.04万吨，实际处理量达到每日1.74万吨，垃圾处理设施平均超负荷率达到67%。如果继续超负荷运行，垃圾填埋场服务期限将缩短一半。此外，历史形成的1000余座非正规垃圾填埋场也亟待治理。新的垃圾处理设施建设迫在眉睫。
三是垃圾处理结构不合理。近些年来，发达国家垃圾焚烧比例逐年上升，日本已达到90％，国内上海市和深圳市的垃圾焚烧比例也分别达到15%和40%。目前，本市90％以上生活垃圾是通过卫生填埋方式进行处理的，焚烧、堆肥和卫生填埋比例约为2∶8∶90，焚烧仅占2%，比重过低。混合垃圾直接填埋，不仅每年都要占用大量土地，而且还加大了填埋场污染控制难度，难以有效利用资源，同时也影响了市民参与垃圾分类的积极性。
四是垃圾处理设施建设推进困难。新建项目选址难度大，全市可用于垃圾处理设施建设的规划选址用地日益减少，规划储备用地满足不了建设需要。征地难度大，部分垃圾处理设施用地涉及占用基本农田，征地和修改规划另行选址难度都很大。垃圾处理设施所在区县及周边群众普遍不愿接纳垃圾处理设施，抵触情绪大，矛盾难协调。设施建设周期长，项目从立项到建设通常需要5至6年甚至更长的时间。
五是垃圾处理体制机制不健全。多部门协调推进垃圾处理工作的有效机制尚未形成，项目审批周期长。政策法规不健全、垃圾收费标准低、收缴率低，不能很好地发挥对垃圾减量的调节作用。区县垃圾管理机构不健全，管理人员较少，区县、街乡、社区和行政村垃圾管理力量尤为薄弱，难以保证日常管理工作到位。
（二）垃圾处理工作的思路和目标。
生活垃圾处理是城市管理和公共服务的重要组成部分，是改善城乡生态环境、保障城市安全运行、实现首都经济社会可持续发展的重要内容，是关系民生的基础性公益事业。生活垃圾处理工作要围绕大力推进“人文北京、科技北京、绿色北京”的建设，立足首善之区的要求，以建设生态、循环、可持续的垃圾处理系统为宗旨，遵循减量化、资源化、无害化原则，着力构建城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充足的生活垃圾处理体系和政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系，优先安排生活垃圾处理设施规划建设，优先采用垃圾焚烧、综合处理和餐厨垃圾资源化技术，优先推进生活垃圾源头减量，优先保障生活垃圾治理投入。
通过组织保障和目标管理，加快生活垃圾焚烧厂、综合处理厂和餐厨垃圾处理设施建设，分年度实现“增能力、调结构、促减量”的工作目标。
一是增加处理能力。到2012年，全市生活垃圾日处理能力要达到1.7万吨，基本实现餐厨垃圾分类收集和资源化处理；2015年形成日处理近3万吨的能力，满足全市生活垃圾处理需要。同时，提前做好规划选址工作，落实垃圾处理设施建设项目，满足今后可持续发展需要。
二是调整处理结构。积极推进生活垃圾焚烧处理，到2012年，垃圾焚烧、生化处理和填埋比例要达到2∶3∶5，实现城区原生垃圾零填埋；2015年比例达到4∶3∶3，基本满足不同成分垃圾处理的需要，实现全市原生垃圾零填埋。
三是促进垃圾减量。建立与生活垃圾焚烧和综合处理工艺相衔接的垃圾分类收集运输体系，综合运用经济、法律、行政和技术手段控制垃圾产生量增长。生活垃圾产生量增长率每年降低1至2个百分点，到2012年下降到5%、生活垃圾分类达标率达到50%左右；2015年力争实现生活垃圾产生量零增长，生活垃圾分类达标率达到65%左右。
三、抓住机遇，改革创新，全面提高垃圾处理现代化水平
生活垃圾处理和循环利用的根本途径，是实现减量化、资源化、无害化。通过学习借鉴国内外先进经验，结合北京实际，重点抓好以下几方面工作。
（一）科学规划，加大投入，加快垃圾处理设施建设。
按照远期规划与近期建设相结合，跨区域集中处理与区县分散处理相结合，实现垃圾处理设施的合理布局。同时，根据本市生活垃圾产生量和成分特点，确定了垃圾处理技术路线。2015年前，全市将新建改建垃圾处理设施40余座，项目直接投资约100亿元。当前的重点是加快5座生活垃圾焚烧厂、5座餐厨垃圾处理厂、8座生活垃圾综合处理厂建设。
今年，将开工建设阿苏卫生活垃圾焚烧厂，建成阿苏卫生活垃圾综合处理厂、董村生活垃圾综合处理厂。2010年开工建设丰台北天堂生活垃圾焚烧厂、顺义生活垃圾焚烧厂（二期）扩建工程、朝阳高安屯生活垃圾综合处理厂、海淀六里屯生活垃圾综合处理厂、房山生活垃圾综合处理厂、平谷生活垃圾综合处理厂，并于2012年建成。届时垃圾生化处理能力将达到每日7400吨。2011年开工建设梁家务生活垃圾焚烧厂、南宫生活垃圾焚烧厂，2014年建成。同时，启动阿苏卫或梁家务生活垃圾焚烧厂二期，2015年前建成。届时，全市生活垃圾焚烧日处理能力将达到1.1万吨。目前，垃圾处理设施建设项目已纳入市政府“绿色通道”审批，拟建的40余个项目也已细化分解到各区县，落实了责任和时限要求，各区县正加紧实施。
立足于今后50年可持续发展需要，市政府还预留土地，择机建设4个集垃圾焚烧及综合处理、环保产业发展、科普教育、现代农业于一体的循环经济生态园区，把促进当地就业和改善生态环境功能相结合，惠及周边百姓。今年研究制订循环经济生态园区的配套政策，完成选址并启动建设一座处理设施，分阶段投入使用。在拟建设施和现有设施周边一定范围内实行严格的规划控制，并采取措施全面提升公共环境水平。
（二）建立投融资、调控核算和监控管理平台，完善垃圾处理设施建设、运行和监管机制。
通过三个平台的建设，创新垃圾处理设施建设投融资机制，加强全市垃圾统筹调控，强化对垃圾处理设施日常运行的监管，形成制度健全、运行高效、保障有力的工作机制。
一是建立环卫设施投融资建设平台，拓宽融资渠道，加大投资力度。2015年前建设的垃圾焚烧厂、大型餐厨垃圾处理厂、综合处理厂和配套填埋场、垃圾转运站项目以市政府投资为主。今明两年开工建设的区域性生活垃圾焚烧厂、综合处理厂、餐厨垃圾处理厂项目建设费用由市政府全额投资。通过政府年度资本金注入、银行融资等多种方式筹措资金，加快推进循环经济生态园和垃圾处理设施的建设，确保设施建设进度和环保目标的实现。目前，市市政市容委正会同相关部门抓紧制定工作方案，报市政府批准后实施。
二是建立市级垃圾处理调控核算平台，促进垃圾减量和处理结构的调整。通过核定区县垃圾产生量和基准价格，确定市级财政对垃圾焚烧和综合处理设施的运行费用补助，提高现行的跨区域垃圾处理经济补偿费用。利用平台进行统一核算，实行垃圾“增量加价，减量减费”，调控全市垃圾流向和流量，鼓励区县源头减量，调整垃圾处理结构。
三是建立运行管理监控平台，加强垃圾处理设施运行监管。运用GPS、电子识别等技术手段，建立智能化垃圾收集运输物流监管体系，对垃圾产生量、清运量和处理量进行实时数据统计，对垃圾处理设施运行进行在线监测和监督评价。目前，市属垃圾处理设施在线监测系统已基本建立，年内将完成计量系统升级改造，2010年完成区县垃圾处理设施计量系统改造，2011年实现全市垃圾处理设施在线监测。
（三）积极探索推进生活垃圾分类处理，促进垃圾源头减量。
一是深化城镇地区生活垃圾分类工作。今年全市推进10%城镇常住人口垃圾分类达标，即以厨余垃圾分类为重点，实现生活垃圾分类收集、分类运输、分类处理。在全市600个推行垃圾分类的小区，试行免费发放垃圾分类收集容器和垃圾袋。在餐饮街、高校集中区、度假村等餐厨垃圾产生集中地区，开工建设10座小型餐厨垃圾资源化处理站，总处理能力约每天196吨。各区县完成辖区内30%以上的党政机关、学校实现垃圾分类达标，同时，完成辖区内1/3的密闭式清洁站等垃圾分类配套收集、运输、贮存等设备设施的改造和建设任务，配套采用节能环保的垃圾分类收集和运输车辆。在党政机关等约100个单位开展生活垃圾“零废弃”管理试点，城八区每区8个、远郊区县每区县4个。目前，市政府正在制定生活垃圾分类达标以及“零废弃”管理试点的标准和办法，市属公园的“零废弃”试点方案已初步形成，明年6月份，11个市属公园产生的园林垃圾和餐厨垃圾将实现园内资源化处理。
二是做好农村地区垃圾减量化资源化无害化工作。按照市委、市政府发布的《北京市新农村“五项基础设施”建设规划》，市市政市容委、市农委、市财政局等部门制定并印发了《关于做好北京市农村地区生活垃圾减量化资源化无害化工作的指导意见》。召开了全市推广农村垃圾分类现场会，部署了工作任务。今年9月份将制定完成农村地区垃圾分类收集、运输、就地处理设施设备等7项标准和要求。年内完成农村50%（共91个）乡镇垃圾分类相关设备设施的配套建设。目前，按照“五项基础设施”有关垃圾处理的专项资金标准，市级已落实建设资金每年1.18亿元。力争用2年左右的时间初步建立农村地区生活垃圾分类收集、分类运输及分类处理体系。
三是推进再生资源回收体系建设。按照“规范站点、物流配送、专业分拣、厂商直挂”的原则，加强再生资源的回收利用，健全再生资源回收网络，通过资源回收利用来促进垃圾源头分类。今年在城八区新建再生资源回收站点300个，完成13个再生资源分拣中心建设，2015年实现回收站点全覆盖。组织专业回收队伍，实行从业人员持证上岗制度，规范行业监督管理。调动社区基层组织的积极性，开展再生资源专项回收活动，确定每月最后一个星期六为全市再生资源收集日，开展网上预约回收，并公布电话和可回收物品。
四是推动建筑垃圾资源化利用。2010年，开工建设京南和朝阳高安屯建筑垃圾综合处置示范项目；2011年开工建设京北、京西建筑垃圾综合处理项目。抓紧制定建筑垃圾再生产品推广应用政策，进一步完善建筑垃圾资源化处置收费标准及保障政策。深化对施工和运输源头的管理措施，建立建筑垃圾集中收集、规范运输、定点处置机制，依法加强对乱倒乱卸行为的处罚。
五是推进电子垃圾、大件垃圾回收利用和处置工作。落实国务院《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，推进电子垃圾、大件垃圾回收体系建设，对电子垃圾回收和处置给予政府补贴。今年开工建设废旧家电及电子废弃物回收处置示范工程项目，同时拓宽回收渠道和回收范围，通过市场化手段统一回收并处理市民家中报废的家用电器和大件垃圾。对回收的家电进行分级处理，符合二手产品标准的进入市场继续流通，对不能使用的进行资源化和无害化处理。生活垃圾中分类收集的危险废物，按照环保部门的技术要求，单独收集、运输、贮存和处置。
六是厉行节约，实现垃圾减量。推行政府“绿色采购”、“绿色办公”，在党政机关、事业单位推行采购再生纸等具有绿色环保标志的办公用品及简易环保包装的产品，提倡重复使用、减少浪费的办公方式。贯彻落实《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》精神，倡导“厉行节约、减少废弃”的绿色生产、消费方式。落实生产者责任延伸制度，生产者承担产品废弃后回收、利用、处置的责任。开展“净菜上市”试点，制定净菜加工、分级、包装上市质量标准，全市拟建立5个蔬菜精细化加工试点，每年净菜可供上市量约为3.4万吨，可减少7900吨绿色垃圾。
（四）推动科技创新和成果应用转化，改造升级现有设施，治理非正规垃圾填埋场。
充分发挥首都科技资源优势，提高垃圾处理的科技含量，结合实施科技北京行动计划，加强垃圾处理和综合管理的基础性、关键性技术的研究，积极推动餐厨垃圾资源化处理、填埋气收集利用、渗沥液处理、非正规垃圾填埋场治理与生态恢复、卫生填埋场封场后再利用、建筑垃圾资源化等方面先进技术的应用。今年年底前，完成现有设施填埋气的治理和渗沥液处理前期工作，2010年完成渗沥液处理设施改造，设施建设运行达到国家和地方现行标准。
今年市政府将制订出台鼓励大型非正规垃圾填埋场治理的政策，区县政府按照治理规划和标准，落实治理资金，开展治理工作。年内完成水源保护地等重点地区非正规垃圾填埋场情况调查、风险等级评价和治理方案，重点开展北天堂等北运河流域非正规垃圾填埋场的治理工作，争取用5至7年的时间基本完成非正规垃圾填埋场治理。加强农村地区环境卫生日常管理，规范生活垃圾的收集、运输和处理，防止产生新的非正规垃圾填埋场。
（五）完善政策法规，推动垃圾处理机制创新。
落实产业政策配套，将垃圾资源化处理纳入循环经济范畴，享受鼓励政策。加大对垃圾分类、减量工作的资金投入，对餐厨、园林、果蔬等相对集中资源化处理站的建设和运行给予市级财政支持；对垃圾“零废弃”管理试点和垃圾分类达标单位、社区、村庄给予财政支持，鼓励从源头上分类减量。
积极开展立法调研工作，梳理、分析本市生活垃圾处理工作中存在的问题，研究立法的必要性、可行性和解决问题的法律制度设计。上半年已起草完成了《关于制定〈北京市生活垃圾处理条例〉的立项报告》，并按照工作程序报送市人大。
（六）加强舆论宣传，引导公众参与。
不断创新宣传形式，丰富宣传内容，推进垃圾处理措施的贯彻实施。充分利用报刊、广播、电视和网络等媒体，深入开展垃圾分类、垃圾处理的公益宣传，每周有专栏和专题节目。创建垃圾分类和资源化处理宣传教育基地，在中小学普及垃圾分类知识。广泛听取群众建议，集中群众智慧，动员群众参与，群策群力解决垃圾分类和减量工作中的难点问题。将垃圾减量化、资源化和垃圾分类，纳入市民文明素质教育和基层文明创建活动考核内容，组织动员街道、社区、物业等单位参与垃圾减量和资源回收利用。
（七）强化协调推进机制，落实各级各部门管理责任。
市政府成立了由主管副市长牵头、32个相关部门和区县政府参加的生活垃圾处理工作协调小组，实行例会制度，统筹加快推进垃圾处理工作。区县政府也成立相应的协调小组，切实做到分工明确、任务明确、目标明确，确保各项工作落到实处。
垃圾处理实行全市统筹，区县政府属地负责制。市政府主管部门负责全市垃圾管理的综合协调、检查指导、督促考核，组织制定生活垃圾处理的规划和标准，各相关部门按照各自的职责承担相关任务；区县政府负责组织落实本辖区垃圾处理工作并承担相应的费用，根据工作需要，确定各级管理机构的职责、岗位和人员编制；街道、乡镇负责具体实施和日常管理；社区和行政村负责组织发动群众参与垃圾分类等工作。各区县、各部门齐心协力、互相配合，共同研究治理垃圾的对策措施，形成齐抓共管、联合治理的工作局面。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
做好垃圾处理和循环利用工作意义重大，任务艰巨。市政府将继续加强组织领导，认真落实折子工程确定的各项任务，力争本市生活垃圾处理工作今年取得突破性进展，三年得到显著提高，五年达到国内一流、国际领先水平。我们衷心感谢市人大对垃圾处理工作的高度关注和热情支持，同时也希望市人大在今后的工作中一如既往地关心、支持政府工作，多提宝贵意见和建议。我相信，在市人大的支持和监督下，通过各区县、各部门的共同努力，本市的垃圾处理和循环利用工作一定能够迈上一个新的台阶，为建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区做出更大贡献。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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