——2019年11月25日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
北京市司法局局长 李富莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案)》(以下简称《条例修正案(草案)》)作如下说明：
一、立法背景
党的十八大以来，习近平总书记多次就垃圾分类工作作出重要论述和指示。普遍推行垃圾分类制度，是践行习近平生态文明思想的生动实践，是十九届四中全会坚持和完善生态文明制度体系的重要方面。蔡奇书记高度关注垃圾分类工作，多次深入基层社区开展调研，听取意见，强调以条例修订为契机，健全垃圾分类管理制度和标准体系。为坚决贯彻党中央和市委的重大决策部署，有必要修订《北京市生活垃圾管理条例》(以下简称条例)，强化管理制度，健全长效机制，推动习惯养成，为提升本市生活垃圾管理水平，推动形成绿色发展方式和生活方式提供有力法治保障。
对生活垃圾分类及条例修订工作，市人大自始至终给予了高度重视和全力支持。2017年，市人大组织开展了条例执行情况的执法检查。2018年，针对执法检查审议意见开展了调研。2019年，市人大听取和审议了市政府关于“大力促进源头减量，强化生活垃圾分类工作”议案办理情况的报告，提出修改完善条例的意见，要求通过立法明确分类投放是垃圾产生者的基本责任和义务，依法推行强制分类。
二、立法工作过程
从今年7月起，市人大常委会与市政府共同成立了刘伟副主任和张家明副市长任双组长的条例修订工作专班，抓紧开展调研起草工作。8月6日至31日，市人大常委会开展了“万民代表下基层、全民参与修条例”主题活动，征集人大代表和群众的意见建议。在此基础上，工作专班研究形成了条例修改思路和主要内容。
按照立法工作程序，9月20日，市城市管理委向市政府报送了《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案送审稿)》(以下简称草案送审稿)。市政府在法律审查期间，一是，书面征求各区政府和政府有关部门的意见。二是，就重点问题与市人大常委会相关机构及城市管理、城管执法等部门召开座谈会研讨解决路径。三是，同意市司法局会同市城市管理委于10月14日至11月13日就草案送审稿向社会开展了为期30天的公开征求意见。在公开征求意见期间，通过互联网及信访来信等方式共收到意见376条，96%的公众意见赞同、认可修法目的和垃圾分类的重要意义，同时就普及分类知识，明晰分类标准，加强操作指导，提高分类投放便利性，强化后端再分拣能力，综合考虑不提供一次性用品后的服务体验，以及对违法投放垃圾的信用监管和执法等，提出了完善性意见。四是，将草案送审稿提交市政府立法工作法律专家委员会进行法律审核。
10月23日和11月12日，市政府两次召开政府常务会议研究条例修订工作。张家明副市长多次专题听取条例修订情况汇报，对草案送审稿制度设计的合法性、合理性和可行性逐条研究，并就条例实施工作开展一系列的密集调研，为条例实施做了大量基础性准备工作。
在法律审查期间，市人大常委会城建环保办、法制办全程跟进，多次组织、参与专题调研和研究论证，提出具体指导意见。市人大常委会李伟主任、刘伟副主任多次就条例修订专题调研、听取汇报；张清副主任组织法治建设顾问和依法治市委员会立法协调小组研究条例修订工作。所有这些工作都对条例修订给予了有针对性的指导。
在综合研究各方面意见的基础上，形成了目前的《条例修正案(草案)》。《条例修正案(草案)》已经第49次市政府常务会议审议。
三、条例修订思路和主要内容
条例修订坚持源头减量、全程分类、资源化利用和社会共治的原则，采取修正案方式，章节不变，修改27条，新增9条，将条例由7章69条修改为7章78条。主要修改内容如下：
(一)加强总体管理要求
一是，明确市政府制定各区生活垃圾源头总量控制计划，由各区政府负责组织落实(第4条)。二是，进一步明确城市管理部门的综合协调、统筹规划、督促指导和检查考核职责，并对分类投放、收集、运输、处理和再生资源回收实施监督管理，会同有关部门制定收集、转运、处理设施以及再生资源回收利用设施的总体布局以及收集、运输、处理的管理规范和技术标准。此外，分别强化了发展改革部门推进源头减量和资源化利用相关政策衔接以及住房和城乡建设部门对物业企业的有关监管职责(第5、12、29、35、41条)。三是，明确本市支持各区政府因地制宜，采取设立固定桶站、定时定点收运等多种方式开展垃圾分类工作；鼓励和支持可重复利用的包装材料和可降解垃圾袋等研发和应用(第4、9条)。四是，为强化公众垃圾分类意识，推动形成全社会共同参与的良好氛围，明确本市采取有效措施加强垃圾源头减量、全程分类管理、资源化利用、无害化处理的宣传教育(第10条)。
(二)完善源头减量措施
源头减量是全面推行垃圾分类制度的关键环节，此次修订进一步完善源头减量措施，增强制度刚性约束。一是，发挥示范践行作用，规定党政机关、事业单位推行无纸化办公，提高再生纸的使用比例，不使用一次性杯具(第25条)。二是，要求经营快递业务的企业使用电子运单和可降解、可重复利用的环保包装材料，减少包装材料的过度使用，鼓励其采取措施回收包装材料；要求在本市销售商品的电子商务经营者选择使用环保包装材料的快递企业(第24条)。三是，规定禁止在本市生产、销售超薄塑料袋；明确超市等商品零售场所不得使用超薄塑料袋，不得免费提供塑料袋(第26条)。四是，从节约资源、降低消耗，引导绿色消费出发，明确餐饮经营者、餐饮配送服务提供者和旅馆经营单位不得向消费者主动提供一次性用品，并设置醒目提示标识；应消费者要求提供的，不得免费提供，并就一次性用品单独计价收费。其中，一次性用品的详细目录由市城市管理委会同有关部门制定并向社会公布(第26条)。五是，明确市城市管理委会同有关部门制定再生资源回收管理规范，支持再生资源回收行业发展(第29条)。
(三)明确基本分类标准和容器设置要求
为方便公众对垃圾分类的认知，避免产生概念混淆，进一步简化垃圾分类标准，将厨余垃圾、餐厨垃圾两类整合为厨余垃圾一类，明确生活垃圾分为厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾四大基本品类(第33条)，并在附则中给出定义。
对于垃圾收集容器的设置，区分单位办公或者生产经营场所，住宅小区和自然村，其他公共场所三类区域，提出细化的设置要求(第36条)。其中，对于住宅小区和自然村，要求成组设置厨余垃圾、其他垃圾收集容器，并至少在一处垃圾交投点设置可回收物、有害垃圾收集容器。对办公等公共场所，要求根据需要设置收集容器。同时，明确市城市管理委就分类收集容器的颜色、图文标识、设置标准和地点等制定规范，并向社会公布。
(四)强化分类投放行为规范
为实现国务院确定的北京等重点城市于2020年底前先行实施生活垃圾强制分类的要求，一是，明确产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，其应当按照生活垃圾分类标准投放垃圾(第33条)。二是，延续生活垃圾分类管理责任人制度。针对无法确定分类管理责任人的情况，要求街道办事处或者乡镇政府组织确定，并向社会公布(第34、35条)。三是，建立分段监督举报机制，由生活垃圾分类管理责任人、收集运输单位、处置单位各自对上一环节交付的生活垃圾是否符合分类标准进行监督；发现不符合标准的，有权要求改正；拒不改正的，应当向城管执法部门报告，发挥机制的倒逼作用(第35、44、51条)。
(五)发挥社会共治作用
垃圾分类需要全社会凝聚共识，广泛参与。一是，强化基层社会治理，明确街道办事处和乡镇政府将生活垃圾管理纳入基层社会治理工作，组织、引导居民委员会和村民委员会将垃圾分类要求纳入居民公约或者村规民约(第58条)。二是，明确市、区政府及相关部门、街道办事处和乡镇政府支持和鼓励群众性自治组织、志愿者和志愿服务组织等各类社会主体开展垃圾分类投放的宣传、示范等活动，参与生活垃圾治理(第59条)。三是，加强行业自律，支持各相关行业协会制定行业自律规范，开展行业培训，共同推进生活垃圾治理工作(第61条)。
(六)科学配置相应法律责任
明确相关法律责任，是全面实施垃圾分类制度的重要手段和必要保障。一是，对新增的源头减量、分类投放要求分别设定相应处罚措施(第65、67条)。二是，在处罚方式上，设定处罚梯度，对违法受到处罚后再次违反规定的，处以更严处罚(第65、66、67条)。三是，对公众普遍希望加大处罚力度的违法行为，比如，收集运输单位混装混运生活垃圾，生活垃圾分类管理责任人不履行责任等，提高了处罚力度(第68、69、70、73条)。四是，对信用管理，规定执法部门将单位受到处罚或者强制的相关信息共享到本市公共信用信息平台(第62条)。五是，针对个人违法投放垃圾的行为，实施渐进式惩戒，规定先由生活垃圾分类管理责任人对其进行劝阻；对拒不听从劝阻的，分类管理责任人应当向城管执法部门报告，由城管执法部门给予书面警告，再次违反规定的，将处以50元以上200元以下罚款。在对个人的处罚上，重点把握了处罚与教育相结合的原则，明确对自愿参加生活垃圾分类等社区服务活动的个人不予处罚(第67条)。
《条例修正案(草案)》已印送各位委员，请予审议。
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