——2019年11月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
北京市人民政府副市长 卢彦
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告“完善院前医疗急救服务体系，提高急救服务能力和水平”议案办理工作情况。
2016年7月22日，市十四届人大常委会第二十八次会议审议通过了《北京市院前医疗急救服务条例》(以下简称《条例》)。该《条例》于2017年3月1日实施，当年市人大组织开展了《条例》执行情况的执法检查。2018年，对执法检查审议意见的执行情况进行了调研督办。2019年，市十五届人大二次会议期间，有284人次代表联名提出14件关于院前医疗急救方面的议案(议案编号为16、17、20、27、39、47、67、83、110、118、119、133、135、147)，经大会主席团决定合并为“完善院前医疗急救服务体系，提高急救服务能力和水平”议案，交市政府办理。市政府高度重视议案办理工作，将院前医疗急救体系建设列为年度重点工作推进落实。
议案办理过程中，市人大常委会给予了有力监督指导和帮助。李伟主任高度重视，亲自出席议案办理工作启动会，专题听取议案办理进展情况汇报，带队到急救站点调研，对议案办理工作提出要求。庞丽娟、侯君舒副主任分别带队赴朝阳、房山、昌平、延庆、通州等区以及天津等地实地调研，积极推进议案办理。市人大教科文卫委和市人大代表提出许多宝贵意见，帮助我们完善了办理措施。
一、议案反映的主要问题
议案中反映的主要问题包括以下十一个方面：一是本市院前医疗急救长期存在2个急救呼叫号码、2套指挥调度系统，尚未实现统一指挥调度，统一监督管理困难(第16、17、20、47、67、83、110、119、135号议案)。二是院前医疗急救管理体系不统一、不完善(第16、17、20、47、83、110、119、135号议案)。三是急救网络布局还不完善，急救站点标准化建设不到位(第16、20、83、110、119号议案)。四是院前医疗急救人员短缺严重(第16、17、27、83、110、119、133、135号议案)。五是救护车及急救设备设施配置不足(第16、83、110、119号议案)。六是需要建立急救分级分类调派标准，落实《条例》要求(第20、39、119、147号议案)。七是医院急诊接诊能力还需提升，院前院内急救的有效衔接机制需进一步完善(第16、20、39、47、110、119、147号议案)。八是雪上项目及儿童等特殊院前医疗急救服务能力不足(第16、110、118、119号议案)。九是市区财政投入保障需要加大力度(第16、17、20、47、110、118、119、135号议案)。十是信息化建设和应用水平不够，医保还不能实时结算，救护车快速通行等工作还需改进(第16、110、119号议案)。十一是急救工作宣传、急救知识普及和公共场所急救设施设备配置需要加强(第16、119、147号议案)。
这些意见建议涉及面广，系统性和针对性强，充分体现了各位代表对院前医疗急救工作的重视、关心和支持，对于市政府进一步提高急救服务能力和水平，促进院前医疗急救服务体系建设和可持续发展具有重要意义。经与市人大教科文卫委和领衔代表沟通，进一步梳理聚焦，将十一个方面问题归纳为四大类：一是提升院前医疗急救服务能力；二是强化统一监督管理；三是加强院前医疗急救人才队伍建设；四是推动社会急救能力建设。
二、针对问题已开展的工作
针对议案反映的主要问题，本市在顶层设计、制度建设和社会参与等方面进行了积极实践和工作推进。
(一)加强组织领导
在市政府领导下，建立了加强院前医疗急救体系建设联席会议制度，由我担任召集人，陈蓓、雷海潮、李宝峰同志具体负责，市有关部门及各区政府参与，统筹推进院前医疗急救体系建设。陈吉宁市长多次作出批示，采取“四不两直”方式到急救站点调研，两次主持召开专题会和市政府常务会议研究院前医疗急救体系建设工作。我和陈蓓也多次到急救站点调研，跟随救护车体验急救服务，增加一手信息，组织有关部门研究推进工作。在多次调研的基础上，形成了本市院前医疗急救体系建设的目标、路径和措施。
(二)建立工作机制
一是建立部门联动机制。市相关部门按照职责和任务分工，加强协调联动，对人事薪酬、财政补助、绩效管理、落户政策、宣传培训等重点工作进行了深入研究，提出了具体政策措施。
二是建立联系群众机制。在议案办理过程中，坚持以人民为中心的发展理念，认真开展调查研究，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者和群众意见，聚焦重点问题，凝聚多方智慧，推动工作落实。
三是建立工作调度机制。建立了全市及16区急救呼叫满足率周报制度，每周在市政府《值班快报》通报，定期约谈排名靠后的区，督促推进有关工作，使急救呼叫满足率得到有效提升。
(三)明确工作目标
计划用3年时间，实现平均急救反应时间小于12分钟，急救呼叫满足率大于95%，服务满意率大于98%。今年急救呼叫满足率的目标是超过90%。
在体系建设上，以政府举办为主，社会参与为辅，实现统一规划布局、统一指挥调度、统一服务规范、统一监督管理、统一保障标准、统一绩效考核，建成管理高效、高度信息化、可持续发展的高质量院前医疗急救服务体系。
在网络布局上，科学规划建设院前医疗急救站点，至少每个乡镇(街道)设一个标准化的急救工作站。在此基础上，加强回天地区、亦庄地区等人口密度较大区域急救站点的建设。
在资源配置上，至少达到1辆/3万人救护车。执行院前医疗急救任务的救护车应配齐医师、护士、驾驶员和担架员各1名，具备为急危重患者提供搬抬服务的能力。
(四)着力提升急救服务能力
一是推进统一指挥调度和资源统筹。实现了120、999急救调度“首接负责制”，建立了“谁先受理谁全程负责到底”的工作机制，目前120、999之间每日互转呼叫近200次，避免群众重复拨打急救电话。
二是增加急救服务供给量。今年1-10月份，全市新增运行急救工作站42个，新增运行救护车35辆；急救出车量55万次，同比增长7.9%；平均急救反应时间约16分钟，同比缩短3.1分钟。挖掘120、999内部潜力，组织具备资质的管理人员到急救一线服务，增加服务供给。目前全市急救呼叫满足率提升至95%，较年初提高近11个百分点。
三是提高重点人群急救服务能力。完善了新生儿和孕产妇救治网络，建立了市级救治中心与各区的对口关系，增配37个新生儿暖箱，建立院前医疗急救机构与儿童专科医疗机构合作转运患者机制，组织开展了针对性培训。加强冬奥会医疗保障准备，分三期对近百名医务人员强化雪地运动创伤急救培训。
四是提升救护车通行效率。实现了急救指挥调度系统与百度、高德等导航系统衔接，引导社会车辆主动避让救护车。为救护车安装ETC，实现救护车通过收费站时不停车。
(五)持续改善急救服务质量
一是完善了服务规范。印发实施《北京市院前医疗急救转运与院内衔接工作管理办法》《关于实施急救分级分类救护的办法》《关于落实急救工作站标准化建设工作的通知》等7个加强院前医疗急救服务的文件，加大群众满意度回访力度，及时补短板强弱项，持续提升服务质量。
二是加大服务质量监管。充分发挥院前医疗急救质量控制中心作用，加大对120、999监督检查频次和内容，飞行检查由每月1次增加为2次，检查项目由20项增加到40余项。建立了月度、季度、年度院前医疗急救服务质量通报机制，针对具体问题抓好整改提高。
三是持续改善院前医疗急救服务。巩固去年推出的八项改善急救服务的措施，实施改善医疗服务百日行动计划。开发启用了“北京通APP”客户端听障人士急救呼叫功能，受到市残联和中国聋人协会的肯定。推进院前医疗急救收费电子支付方式，目前覆盖面已达80%车组。开展了医保费用实时结算和院前院内急救一体化收费试点。
四是加强院前院内急救衔接。将群众电话呼叫需求分为急救和非急救两类，按需求分类调派不同急救资源提供服务。督促全市二级以上综合医院完善急诊科设置，扩充设施，增加人员，提高能力，改善服务。率先在市属医院实现急诊预检分诊分级，急救患者分四类情况安排就诊次序，取得经验后已向全市二、三级医院延伸推广，优先保证危重症患者的救治，提高救治效率，缓解占压救护车问题。启动了院前院内急救信息衔接项目，依托120指挥调度系统实现调度中心、救护车及医院之间的信息共享。
(六)创新激励保障机制
市卫生健康委会同市财政局、市人力社保局等部门对院前医疗急救人员职业发展和院前医疗急救机构绩效管理、财政保障及其他激励机制等问题进行了深入研究，明确了基本思路和措施，形成了《院前医疗急救从业人员席位制改革方案》《院前医疗急救成本核算报告》《院前医疗急救机构绩效考核实施方案》等，征求有关方面意见，完善后推动落实。
(七)全力推进社会急救能力建设
完成了社会急救技能培训和急救知识普及相关教材的修订、相关标准规范的制定、师资的储备、30家培训分支机构的认证。将急救知识的培训纳入全市干部教育网课程。推动公共场所急救设施设备配置，今年以来，全市已新安装自动体外除颤仪(AED)612台，布局在大兴国际机场、西客站、清华大学和市属医院等单位和场所。目前正重点推进地铁站、火车站等场所的配置工作。
三、目前存在的问题
一是需要加快完善有关工作方案。对一些重点问题，如统一急救呼叫号码、加强经费保障、改革薪酬和职称制度等，涉及多个方面，虽已形成工作方案，还需要进一步完善，加快推进落实。
二是急救体系建设不够完善。各区急救机构设置、站点建设、人员编制、保障政策等不统一，急救服务能力不均衡。急救呼叫满足率在有的区还未达到90%的年度目标。
三是院前急救与院内救治衔接不够畅通。信息系统尚未贯通，病人后送不够规范，大医院急诊承接效率有待提升。
四是非急救转运服务需求不断增长。急救与非急救服务尚未完全分离，普通转运服务体系尚未全面建立，存在挤占急救车辆和人员的问题，影响急救资源使用效率。
四、下一步工作计划
本着立足完善体制，理顺机制，解决根本问题，促进可持续发展，尽可能地满足群众院前医疗急救服务需求，下一步计划用3年时间，从以下六个方面推动工作落实，确保取得实效。
(一)统一急救呼叫号码，统一指挥调度
将院前医疗急救呼叫号码统一为“120”，实行全市统一指挥调度，逐步实现一个急救号码面向社会提供服务。具体措施：
一是将999符合条件的车辆和人员纳入120急救服务体系。在999救护车上加装120车载信息终端，车身喷涂北京急救统一标识，实行统一指挥调度，今年11月启动该项工作。对999提供的院前医疗急救服务，由政府购买。逐步将999号码回归红十字会“救灾、救助、救护”职能，999将逐步加强承接非急救转运服务和航空医疗救援任务。2021年后，院前医疗急救服务主要由120承担，999可作为重大突发事件和重要活动保障的补充力量。
二是完善120指挥调度系统。增加按病情轻重缓急进行分级分类调度的功能，预留与二、三级医院的信息接口和居民健康档案的数据接口。进一步提升呼叫和服务过程中的地理定位精度以及救护车行车路线实时优化程度。加强与110、122、119三台互联互通和信息共享共用。研发手机客户端急救呼叫功能，联通到指挥调度系统，方便群众多种方式呼叫和使用急救服务。
(二)完善急救体系规划，加快急救站点建设
进一步完善急救体系，优化急救网络布局，加快急救站点标准化建设。具体措施：
一是参照军队编制体制改革中“军委管总、战区主战、军种主建”的构架，急救体系规划和站点建设采取“市级统一规划、属地政府主建、行业部门主用”的原则实施。市政府加强对院前医疗急救体系建设的组织领导，将其纳入政府绩效考核体系。市卫生健康委负责全市院前医疗急救机构的统一规划。各区政府负责落实本辖区规划任务，承担急救站点基础设施建设及日常运行维护。在急救服务提供方面，计划推进东城区、西城区、亦庄地区和通州区由北京急救中心直接负责，其他13个区由本区负责，接受市急救中心统一指挥调度和绩效管理。
二是年底前编制出台《北京市院前医疗急救设施空间布局专项规划》，全市每个乡镇(街道)至少设1个急救工作站。急救站点设置的优先顺序是三级医院、二级医院和社区卫生服务中心，以及养老机构、消防站或其他机构。各区按照规划和建设标准，调整和完善急救站点，充实医生等急救人员，2021年底前完成，其中2020年底前至少完成一半。市卫生健康委负责组织验收，合格即纳入急救网络投入运行。
(三)加大财政经费保障，促进可持续稳定发展
将院前医疗急救事业经费纳入市、区两级政府年度财政预算，市级财政采取“以奖代补”方式加强对各区的绩效奖励。推进院前医疗急救绩效成本预算管理改革，健全绩效考核指标体系和管理规范，规范市、区两级财政保障范围和标准。
(四)加强急救队伍建设，主要解决医师短缺问题
主要从优化管理、拓展职业发展空间和印发相关激励保障政策等方面入手，解决院前医疗急救行业人员尤其是医师短缺问题。具体措施：
一是多途径补充院前医疗急救人员。对专业技术要求高的人员，如医师和部分指挥调度人员，优先使用编制保障；对护士、驾驶员、担架员等通过劳务派遣、购买服务等方式予以补充。支持和引导二、三级医院及社区卫生服务中心医疗卫生人员以轮转方式，从事院前医疗急救工作。2020年启动主治医师在晋升高级职称前到院前医疗急救岗位服务一定时间。
二是拓展专业人员职业发展路径。优化急救专业机构职称结构，适度提高高级职称占比。设立院前医疗急救人员席位序列，与薪酬挂钩。为45岁以后不能或不愿继续从事急救一线工作的人员畅通工作选择路径，在医疗卫生系统推荐就业。
三是深化薪酬制度改革。完善绩效考核机制，综合考虑工作强度、服务质量、运行效率、满意度等，建立绩效评价指标，薪酬分配向急救一线人员倾斜，鼓励“多劳多得、优绩优酬”。建立绩效工资动态调整机制，根据考核结果给予适当增量空间。
四是完善其他激励保障政策。对在本市院前医疗急救岗位工作的非京籍医师，工作满三年后给予办理工作居住证，工作满十年后经考核办理落户手续；在公租房保障、参加社保、职业培训教育等方面给予政策倾斜。
五是加强市急救中心内部管理，挖掘潜力，提高效率。职能科室适当调减，引导管理人员参加一线急救服务。
(五)加强监督检查，持续提升服务质量
进一步加强急救服务质量监管，持续改善院前医疗急救和院内急诊服务。具体措施：
一是完善院前医疗急救监管机制。市、区卫生健康行政部门加强对院前医疗急救服务的监管，不断完善服务标准和规范，强化质量控制检查和持续改进。建立从业人员职业道德考核制度，健全社会监督机制，定期收集媒体和服务对象的意见建议，不断改进服务工作。
二是加强院前院内急救衔接机制。加强监督检查，按照已印发的文件，严格落实院前院内急救衔接工作规范，深入推进实施急救分级分类救护，提高急救资源使用效率。落实院前院内急救信息衔接项目，实现指挥调度中心、救护车及医院信息共享，使医院第一时间了解患者信息，及时做好接诊准备。
三是交管部门牵头开展为期三年的社会车辆不避让急救车专项整治行动。
(六)广泛动员，加强社会急救能力建设
广泛开展社会动员，形成政府引导监督、社会组织参与推动、公共场所落实、公众积极响应的良好氛围，共同努力推进社会急救能力建设。具体措施：
一是进一步加强急救宣传。继续加大对院前医疗急救服务法规的宣传贯彻力度，引导公众依法行使在急救领域的权利和履行相应责任。组织系列宣传活动，讲好急救行业故事，增进全社会对急救工作的理解、尊重和支持。
二是持续提升社会公众急救知识和技能。制定专项工作方案，每年培训并取得证书的人员不少于20万人次。将急救知识培训纳入全市干部教育网课程和“学习强国”APP北京版学习内容，制作动漫教程通过网络媒体广泛宣传。采取“进校园、进社区、进机关、进企业、进农村、进军营”等方式，宣传普及急救知识，提高公众的急救技能。
三是推进公共场所自动体外除颤仪(AED)等急救设施设备配置。在2个国际机场、5座火车站、390余座地铁站、8个交通枢纽、7个长途客运站、公园、景区、大型商场等公共场所按标准配置AED。引导高校、企事业单位等配置急救设施设备。各区政府推进辖区内其他公共场所急救设施设备配置。
以上内容，是议案办理的主要思路和相关工作进展。下一步，市政府将组织相关部门印发系列工作文件，以深化改革为抓手，以创新发展为动力，全力推动议案办理各项措施落地见效。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，院前医疗急救服务是政府举办的公益性事业，是公众生命健康权益和城市公共安全的重要保障。构建符合首都功能定位的高质量院前医疗急救服务体系，不断提高院前医疗急救服务能力和水平，是政府义不容辞的责任。市政府始终坚持以人民为中心，把院前医疗急救体系建设作为一项重要工作来抓，持续提升服务能力和质量，不断增强群众的获得感、安全感和满意度。希望市人大常委会继续关注、监督和支持院前医疗急救工作，我们将一如既往地加强与市人大和代表的沟通联络，共同把议案办理好、落实好。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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