北京市人民代表大会常务委员会教育科技文化卫生办公室关于《北京中轴线文化遗产保护条例(草案)》立法工作情况的报告

──2020年12月　日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

北京市人大常委会教育科技文化卫生办公室主任　刘玉芳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2020年9月，市人大常委会主任会议讨论通过了制定《北京中轴线文化遗产保护条例》(以下简称条例)的立项报告。之后，教科文卫办公室会同市人大常委会法制办、市司法局、市文物局、申遗文本和保护规划编制团队以及人民大学立法课题组等单位，共同推进起草工作，同时召开多场座谈会、研讨会，征求了教科文卫委员会委员、市区两级人大代表、文化和法律领域的专家学者对条例草案的意见建议。我们对征求到的意见认真梳理研究，及时反馈给政府部门，并全程参与了起草和修改过程，很多建议已经在条例草案中得以吸纳体现。12月17日，常委会主任会议讨论了教科文卫办公室关于立法工作情况的报告。受主任会议委托，现将有关情况报告如下：

　　一、对条例草案的总体评价

　　常委会主任会议通过的立项报告明确提出中轴线保护立法的主要任务和基本思路，一是以推进中轴线申遗和有效保护为核心目的，按照国际公约的要求，以世界文化遗产保护管理的标准，围绕保护好中轴线突出的普遍价值及其真实性和完整性做出制度设计。二是坚持统筹协调、形成合力的原则，建立和完善以政府为主导、各有关部门协同推进、全社会共同参与的中轴线保护责任体系。三是坚持科学保护、合理利用、可持续发展的理念，处理好保护与利用的关系，切实发挥中轴线文化遗产的当代意义和普遍价值。四是处理好与相关法律法规的关系，特别是做好与《北京历史文化名城保护条例》(以下简称名城条例)修订工作的衔接，既要突出中轴线保护的特殊性和整体性，又要有适当错位，使两法在遗产保护中形成合力。

　　教科文卫办公室认为，市政府提请审议的条例草案，贯彻了中央和市委的总体要求，落实了主任会议确定的立法基本思路，内容全面、结构合理、措施基本可行，总体上比较成熟。

　　一是对标世界遗产保护的要求进行了相关制度设计。条例草案在管理体制机制方面，明确了建立议事协调工作机制，由市文物部门主管中轴线文化遗产的整体保护工作，并规定由市政府明确中轴线文化遗产保护机构；在保护措施方面，明确了制定专项保护规划对中轴线进行保护管理，按照国际标准分区分类提出了不同的保护要求，建立了遗产资源调查、监测报告、应急预案管理等制度。

　　二是注重保护与利用相结合。条例草案规定了政府部门在保护优先的前提下，应当采取向公众开放国有不可移动文物、历史建筑，挖掘遗产内涵并进行展示传播，促进文化遗产保护和旅游融合发展，加强对保护区域业态的引导等多种措施，统筹推动中轴线的保护和利用。

　　三是注重与名城条例相衔接。中轴线位于北京老城的核心区域，是名城条例保护的重要内容之一。条例草案注重了与名城条例在重点相关内容上做好衔接，更加突出对标国际公约关于世界文化遗产的保护要求作出相应规定。

　　二、需要进一步研究的重点问题

　　综合各方面意见，我们认为条例草案还存在一些需要进一步研究的问题，建议在审议时予以重点关注。

　　1.关于保护对象

　　目前，中轴线的立法、申遗文本的编撰和专项保护规划的制定工作正在同步推进，由于申遗文本和保护规划都尚在研究修改阶段，中轴线的构成要素有可能还会根据申遗工作的需要进行进一步的调整，因此条例草案第三条根据现有申遗文本，明确了北京中轴线的构成要素包括建筑群、历史道路、桥梁及其遗址，但对建筑群、历史道路、桥梁及其遗址具体包括哪些内容未作明确规定，将保护对象和保护区域指向由中轴线保护管理规划确定。有专家认为，这种处理方式有利于保障条例与申遗文本和专项保护规划的一致性，维护法规的稳定性，但不利于社会公众的了解和认知，不利于法规的操作和执行。建议可以考虑在法规出台前，同步关注申遗文本和专项保护规划的修改情况，进一步完善关于保护对象的相关内容。

　　2.关于保护措施

　　中轴线所涉保护对象有不可移动文物、历史建筑、历史道路、历史城廓等，需要采取不同的保护措施。条例草案按照分区分类保护的原则对保护措施进行了规范。条例草案第十四条列出了对中轴线文化遗产保护对象实施保护的要求，第十五条列出了对中轴线文化遗产保护的相关措施，内容基本符合分类保护的原则。不可移动文物和历史建筑作为中轴线最重要的保护对象，虽然在条例草案的第十九条做了相关规定，但与第十四条和第十五条的逻辑关系并不十分清晰。建议将不可移动文物和历史建筑这两类最重要类型的保护要求和措施纳入第十四条和第十五条中一并规定。同时，对于第十四条和第十五条中哪些是保护要求，哪些是保护措施，可以考虑再做进一步梳理和明晰，便于各方面理解执行。

　　3.关于公众参与

　　重视公众参与是当代世界遗产保护的发展趋势，也是国际公约倡导的重要原则。为促进公众参与中轴线保护，条例草案从建立专家咨询制度、鼓励设立保护基金、建立与居民的日常沟通机制、组织居民参与遗产保护利用等方面明确了公众参与的主要方式和途径。调研中有代表提出，老北京居民是北京文化、民俗、生活的主要传承者，应鼓励中轴线区域内的居民保持体现优秀传统文化的生活习俗，促进优秀文化传承，建议条例增加相关方面的内容。同时，《世界文化遗产保护管理办法》第七条规定：省级文物主管部门应当建立世界文化遗产保护志愿者工作制度，开展志愿者的组织、指导和培训工作。为增强中轴线保护公众参与的组织性和持续性，建议参照该管理办法，增加建立中轴线保护志愿者制度的内容。

　　4.关于环境区的设置

　　条例草案第十一条提出将中轴线文化遗产保护区域划分为遗产区、缓冲区、环境区，并在第十八条针对环境区设置了管控措施。国际公约对于遗产区和缓冲区都有明确规定，但并未直接出现将“环境区”作为一个区域概念的提法。最新版的实施《世界遗产公约》操作指南提出“更广泛的背景环境”这一概念，它可以指该遗产的地形、自然环境与建造环境以及其他元素，也可以是相关的社会与文化实践、经济发展进程以及感知观念等其他非物质层面。能否将“更广泛的背景环境”翻译成“环境区”这一单纯实体区域性的表述，并将其与遗产区和缓冲区并列管理和保护需要进一步研究论证。

　　以上意见，供常委会组成人员审议时参考。