——2020年3月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
北京市人大常委会法制办公室 王荣梅
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现将2019年开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下，请予审议。
依法治国首先要坚持依宪治国。宪法监督是全面贯彻实施宪法的重要保障。备案审查制度是立法监督制度，更是中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。开展规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予市人大常委会的一项重要职权，是加强宪法实施和监督的重要着力点。市人大常委会依法扎实开展规范性文件备案审查工作，形成了法制办公室做好接收、登记、分送等综合协调工作，法制办公室与常委会其他有关工作机构按照职责分工，共同对文件进行审查的工作格局。
党的十九届四中全会提出，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。市委十二届十次全会对贯彻落实四中全会决定，做好备案审查工作作出了明确要求。市人大常委会认真学习贯彻党的十九大、十九届四中全会精神，按照全国人大常委会关于备案审查工作的要求，严格落实市委第五次人大工作会要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，保证中央令行禁止，维护宪法法律权威，维护国家法制统一。在规范备案、加强审查、监督纠错、信息化建设等方面持续加强和改进工作，规范性文件备案审查工作取得新进展。
一、报送备案的有关情况
根据《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称备案审查条例)和《北京市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》(以下简称工作规程)的规定，市政府以政府令、京政发、京政办发文件形式发布的规章、决定、命令及其他规范性文件；市、区政府，市政府有关部门根据本市地方性法规明确要求对专门事项作出的配套的规范性文件；区人大及其常委会作出的决议、决定；应当自公布之日起30日内报市人大常委会备案。
自2013年1月1日至今，常委会共接收报送备案的规范性文件300件，其中市政府报送备案的规章和决定45件、其他规范性文件224件；各区人大常委会报送备案的决议31件。2019年，共接收报送备案的规范性文件43件，其中政府规章和决定8件、京政发文件11件、京政办发文件10件，区人大及其常委会决议决定14件。总体上看，市政府和各区人大常委会基本能够做到报送及时、材料齐全、格式规范。截至3月17日，市政府制发的13件规范性文件尚未报送备案，其中，京政发文件1件，京政办发文件12件。
常委会法制办公室定期主动核对规范性文件制发目录，督促相关报备单位按期报送规范性文件。坚持逐年公布上一年度备案的规范性文件目录，自觉接受社会监督。
二、严格履行审查职责，强化纠错刚性要求
备案审查的方式主要包括依职权审查、依申请审查和专项审查三种方式。依职权审查，即审查机关主动进行审查。2019年，法制办公室会同常委会有关工作机构，对报备的43件规范性文件进行了主动审查。依申请审查，即审查机关根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查。2019年，未收到公民、组织等提出的审查建议。专项审查，即审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。2019年，落实全国人大要求，积极做好生态环保领域法规专项清理工作，并对存在问题的法规及时进行处理。7月常委会会议打包修改11件法规，其中，涉及生态环保的法规7件。11月常委会会议打包修改8件法规，涉及生态环保的法规2件。
(一)督促制定机关纠正与上位法相抵触的规范性文件
为贯彻落实党的十九届四中全会“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，切实做到“有错必纠”，2019年我们加大审查力度，提高审查工作质量，强化纠错刚性要求。经审查，发现2件规范性文件存在问题。
有的区人大常委会制发的关于讨论决定重大事项的规定存在同法规相抵触的情形，文件规定的应当由区人大常委会讨论决定事项中，部分事项超越了区人大常委会权限。我们向该区人大常委会印送了研究意见，要求其对问题条款进行研究并提出处理意见。目前，该区人大常委会已研究提出处理意见，计划于今年3月常委会会议上进行修改。此外，有的区人大常委会决议决定存在语言表述不准确的问题，经沟通，已及时进行修改。
(二)研究处理公民对“两院”制发的规范性文件提出的审查建议
2019年，法制办公室收到全国人大常委会法工委移交的公民对市高级人民法院、市人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件提出的审查建议1件。虽然我们目前尚未对“两院”制发的规范性文件开展备案审查，但按照党中央强调的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，法制办公室决定将审查建议转送有关单位进行研究，要求其书面反馈研究意见。并在收到书面研究意见后，征求了常委会有关工作机构的意见，将处理结果及时反馈了全国人大常委会法工委。
(三)改进审查方式，实行“双轨制”审查
2017年12月以来，以本市备案审查信息平台试运行为契机，进一步加大主动审查力度，扩大主动审查范围，对报送备案的规范性文件全部开展主动审查，切实做到“有备必审”。同时，增加常委会法制办公室作为审查主体，建立了常委会有关工作机构和法制办公室对同一规范性文件同时进行审查的“双轨制”审查机制，确保能够及时发现问题，准确提出问题，依法处理问题，2019年全年分送审查73件次。
三、加强备案审查制度和能力建设，备案审查工作提质增效
加强备案审查制度和能力建设，是党的十九届四中全会的重要部署，市委十二届十次全会的明确要求。2019年，我们在备案审查制度和能力建设上精准发力，积极建立更加有效的工作体制机制，更好发挥备案审查制度保证宪法法律实施，维护国家法制统一的重要作用。
(一)修改备案审查工作规程，扩大报送备案范围
一是加大备案审查力度，努力做到备案范围全覆盖。2019年，常委会主任会议对2012年通过的《北京市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》中有关备案范围的内容进行了修改，适当扩大备案范围，将政府办公厅文件、法规配套规范性文件等纳入了备案范围，拓宽了备案审查的覆盖面。规程修改后，我们及时向市政府办公厅、市司法局、各区人大常委会印发了修改后的工作规程。此后，收到市政府报备的政府办公厅文件10件。
二是印发《关于进一步加强区人大规范性文件报送备案工作的意见》，将区人大及其常委会制定的制度性规程、办法、规定纳入备案范围。此后，收到区人大常委会报备的制度性文件14件。
(二)持续推进备案审查信息平台建设工作
全国人大高度重视备案审查信息平台建设工作，2016年起连续三年发函推进平台建设工作。根据全国人大部署，常委会积极推进备案审查信息平台建设工作。于2017年10月开发完成报备管理、备案管理、分送审查等功能，并分别组织了对报备人员和审查人员的系统使用培训。信息平台自2017年12月1日开展试运行，实现了规范性文件的网上电子报备和逐件审查，提高了备案审查工作效率和审查质量。
2019年，我们持续对信息平台进行优化升级。目前，已实现与全国人大备案审查信息平台互联互通；备案审查系统已实现与机关综合办公系统的统一认证，并实现了审查工作的电子签名；现行有效规范性文件数据库建设已初步建成。备案审查工作已实现全过程信息化流转，切实提高了备案审查工作现代化水平。
(三)两次组织座谈会培训会，加强对区人大常委会备案工作指导
2019年3月，法制办公室组织召开了市区人大备案审查工作座谈会，交流市区两级备案审查工作情况，常委会领导出席会议并强调市区两级要加强协作，加强研讨，加强优秀人才培养。12月，再次组织召开了备案审查工作培训会，邀请全国人大法工委备案审查室的有关领导对市区两级审查人员开展案例培训。通过交流和培训，深化市区两级人大常委会协作，加强备案审查队伍建设、能力建设，共同推进备案审查工作取得新进展。
此外，法制办公室坚持通过回答电话询问、当面座谈沟通等方式，答疑释惑，具体指导区人大常委会备案审查工作，帮助明确备案范围和标准、建立制度机制、梳理工作程序。当前，区人大常委会各方面工作都在进一步规范当中，部分区已经制定了区人大常委会规范性文件备案审查办法或工作规程。
(四)依托北京立法研究院，提高备案审查专业力量和专业能力
备案审查人员不足，审查力量薄弱，一直是制约备案审查能力建设的问题。为提高审查意见的科学性，过去几年，我们探索了在审查建议办理中邀请相关专家参与，充分听取意见的工作制度。2019年，市人大常委会和中国政法大学合作成立了立法研究基地(北京立法研究院)。依托北京立法研究院，我们将在主动审查工作中，委托专家对备案审查重点难点问题进行研究，提出更专业的意见建议。在主动审查工作中引入专业力量，使专家智库参与到各种类型的审查中，是优化备案审查工作机制的有力举措，能够有效促进备案审查能力建设。
本市规范性文件备案审查工作取得了一定的成绩，但也存在一些问题，备案审查制度建设仍需要进一步加强，报送备案工作机制仍不够完善，报送备案不规范、不及时的情况时有发生，备案审查工作力量不够充足。2020年，我们将在认真贯彻落实中央决策部署、全国人大常委会有关指示和市委有关工作要求，高标准落实“有件必备、有备必审、有错必纠”原则的基础上，着力解决现阶段存在的突出问题，不断提高备案审查工作质量和效率。
四、关于2020年备案审查工作
一是针对市政府发布的有关新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定、命令，按照《突发事件应对法》和备案审查条例的有关规定，认真做好备案审查工作，为坚持依法防控，提高疫情防控法治化水平助力。二是参照全国人大常委会《法规、司法解释备案审查工作办法》，启动修改本市备案审查条例。研究将监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件纳入备案审查范围，加强备案审查制度建设。三是协调相关单位，进一步明确法规配套文件报备的工作机制和程序，提高报备效率。四是优化备案审查信息平台功能，推进辅助审查功能开发，推动公民审查建议平台适时上线运行。五是加强对区人大常委会备案审查工作的指导，加强备案审查队伍建设，提高备案审查工作实效。
特此报告。
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