——2021年4月15日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十次会议上
北京市人大教育科技文化卫生委员会主任委员 刘玉芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2020年12月24日，市十五届人大常委会第二十七次会议对《北京中轴线文化遗产保护条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审议。共有14位常委会组成人员发表了意见。委员们认为条例草案内容全面、措施可行，总体上比较成熟。在肯定条例草案的同时，委员们也就下一步修改完善提出了意见建议。
会后，教科文卫办组织常委会法制办、市司法局、市文物局、申遗文本、保护规划、人民大学课题组等立法起草部门多次召开征求意见会，充分听取了市区两级政府相关部门、遗产属地街道和社区、保护管理单位以及市人大代表等各方对条例草案修改的意见和建议；征求了法律、文化遗产等方面专家学者的意见，并在市人大机关门户网站公开征求了社会公众的意见。在此基础上，根据常委会审议意见和各方面反馈的意见，对条例草案进行了修改完善，并就草案修改稿进一步征求了相关市政府部门、相关区人大常委会和政府的意见。2月23日，教科文卫委员会召开第十五次会议，研究提出《北京中轴线文化遗产保护条例(草案二次审议稿)》。现将有关修改情况报告如下：
一、关于进一步明确保护对象
目前，北京中轴线的立法、申遗文本的编撰和专项保护规划的制定工作正在同步推进，建议参照文本和规划最新的修改情况，对保护对象进行进一步明确，将条例草案第三条修改为：“本市对下列北京中轴线文化遗产保护对象实行整体保护：
“(一)遗产构成要素，包括分布于钟鼓楼到永定门的传统城市轴线之上以及紧邻其左右两侧、富有层次和秩序性的一系列建筑群、历史道路、桥梁及其遗址；
“(二)遗产环境构成要素，包括以北京中轴线为骨架对称展开的历史城廓、历史街巷、城市标志物或标志性建筑群，依托北京中轴线标志性建筑构成的重要景观视廊，烘托北京中轴线核心地位的北京老城平缓开阔的空间形态，与北京中轴线形成和发展密切相关的历史河湖水系和水文化遗产，作为北京中轴线重要背景环境的历史文化街区和成片平房区、古树名木等；
“(三)在北京中轴线文化遗产历史发展过程中形成，且与其所承载价值直接相关的非物质文化遗产。”(二次审议稿第三条)
二、关于进一步明确保护管理体制
切实可行的保护管理体制是对北京中轴线文化遗产实行有效保护的基础和保障，建议进一步理顺重大事项议事协调和市文物部门主管、北京中轴线文化遗产保护机构具体负责之间的关系，将相关内容放在同一条中进行表述，并明确北京中轴线文化遗产保护机构在市文物部门的领导下具体负责遗产监测、研究、展示等工作。(二次审议稿第六条)
北京中轴线文化遗产保护对象的所有权人、管理人或者使用人是落实遗产日常维护管理的直接责任人，为强化其保护责任，建议将条例草案第六条第三款单独列为一条，并将其保护责任由“与政府有关部门和北京中轴线文化遗产保护机构共同做好保护工作”修改为“维护遗产保护对象的真实性和完整性”。(二次审议稿第八条)
三、关于进一步完善保护措施
北京中轴线文化遗产所涉保护对象类型众多，需要采取不同的保护管理措施。条例草案第十四条和第十五条分别列出了保护对象的保护要求和保护措施，内容基本符合分类保护的原则，但也存在对保护对象的规范不全面、要求和措施区分不精准的问题。建议将条例草案第十四条、第十五条、第十九条合并为一条，同时增设新增保护对象的保护措施，按照二次审议稿第三条中遗产构成要素、遗产环境构成要素、非物质文化遗产出现的先后顺序和“点、线、面、空间形态”的逻辑结构依次予以规范，使表述更加清晰。其中“点”是指遗产核心构成要素的不可移动文物和历史建筑，“线”是指连接遗产点的历史道路、御道遗址等，“面”是指与中轴线密切相关的历史城廓，“空间形态”是指中轴线景观视廊及其周边建筑高度和风貌等。(二次审议稿第十四条)
考古发现有利于展示和构建北京中轴线文化遗产的历史全貌、丰富遗产内涵，北京中轴线保护应高度重视考古工作，建议加强考古相关制度设计。一是增加对考古成果进行挖掘、整理、阐释的内容，并对考古调查、勘探的要求进行细化(二次审议稿第十五条)；二是增设不按照要求报请考古的法律责任(二次审议稿第三十条)。
目前是否设置环境区尚不明确，不宜在现阶段就通过立法予以固化，建议删去条例草案第十八条以及第十一条第二款、第二十九条中有关环境区的内容。同时为了给日后保护区划的调整预留出空间，建议将第十一条第二款修改为：“北京中轴线文化遗产保护区域分为遗产区、缓冲区等，具体范围和管理要求由《北京中轴线保护管理规划》确定。”(二次审议稿第十二条第二款)
四、关于进一步加强公众参与
强调公众参与和共治共享是当代世界文化遗产保护的发展趋势，也是国际公约规范的重要内容。加强公众参与的制度化建设，有利于调动公众保护利用北京中轴线的积极性，营造良好社会氛围，让保护成果惠及更多民众。一审过程中，也有多位常委会组成人员建议增加该方面内容。综合考虑各方面意见，委员会建议进一步完善公众参与相关制度。
一是将“公众参与”在章名中予以突出体现。考虑到条例草案第三章中有较多公众参与的内容，将第三章的章名由“传承和利用”修改为“传承利用和公众参与”。
二是发挥社会公众的监督作用，动员更广泛的社会力量共同参与北京中轴线保护，在条例草案第八条中增加公众“有权制止、举报破坏北京中轴线文化遗产的行为”的表述。(二次审议稿第九条)
三是鼓励老北京居民传承民俗文化，留住老北京的乡愁和记忆，延续城市历史文脉，在条例草案第二十一条中增加一项，表述为：“鼓励北京中轴线文化遗产保护区域内的居民开展民俗文化活动，保留对北京历史文化的记忆和情感，促进历史文化和现代生活相融合。”(二次审议稿第二十条第五项)
四是强化北京中轴线文化遗产保护利用的技术支撑，建立数字化管理与应用平台，统筹协调公众参与中轴线保护利用，增加一条，表述为：“市文物部门组织建立北京中轴线文化遗产信息平台，为单位和个人查阅信息、共享研究成果、开展保护利用提供便利；依法应当保密的除外。”(二次审议稿第二十一条)
五是增强北京中轴线文化遗产保护公众参与的组织性和持续性，参照《世界文化遗产保护管理办法》第七条“省级文物主管部门应当建立世界文化遗产保护志愿者工作制度，开展志愿者的组织、指导和培训工作”的规定，增加志愿者工作制度的内容，表述为：“市文物部门应当建立北京中轴线文化遗产保护志愿者工作制度，开展志愿者的组织、指导和培训工作。”(二次审议稿第二十六条)
五、关于进一步做好与名城条例的衔接
《北京历史文化名城保护条例》已于2021年1月27日通过，自3月1日起施行。为使两部法规对同一事物的规范保持一致，以便于公众认知和法规执行，建议对条例草案相关条款的表述做出修改：
一是将条例草案第十五条第六项中关于老字号的保护规范修改为：“加强北京中轴线文化遗产保护区域内老字号原址、原貌保护。”(二次审议稿十四条第九项)
二是将条例草案第十二条修改为：“北京中轴线文化遗产保护区域内的现有建筑物、构筑物或者其他设施不符合《北京中轴线保护管理规划》要求的，所在地的区人民政府或者产权单位可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式组织实施腾退或者改造。”(二次审议稿第十八条)
此外，根据常委会审议意见和其他方面的意见，委员会对条例草案部分条款的文字表述作了完善性的修改，并对一些条款顺序作了适当调整。
《北京中轴线文化遗产保护条例(草案二次审议稿)》和以上报告，请予以审议。
北京中轴线文化遗产保护条例
(草案二次审议稿)
目 录
第一章 总 则
第二章 保护规划和保护措施
第三章 传承利用和公众参与
第四章 法律责任
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强北京中轴线文化遗产保护，促进北京历史文脉的传承和可持续发展，推动全国文化中心建设，根据《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 北京中轴线文化遗产保护及其相关活动，适用本条例。
第三条 本市对下列北京中轴线文化遗产保护对象实行整体保护：
(一)遗产构成要素，包括分布于钟鼓楼到永定门的传统城市轴线之上以及紧邻其左右两侧、富有层次和秩序性的一系列建筑群、历史道路、桥梁及其遗址；
(二)遗产环境构成要素，包括以北京中轴线为骨架对称展开的历史城廓、历史街巷、城市标志物或标志性建筑群，依托北京中轴线标志性建筑构成的重要景观视廊，烘托北京中轴线核心地位的北京老城平缓开阔的空间形态，与北京中轴线形成和发展密切相关的历史河湖水系和水文化遗产，作为北京中轴线重要背景环境的历史文化街区和成片平房区、古树名木等；
(三)在北京中轴线文化遗产历史发展过程中形成，且与其所承载价值直接相关的非物质文化遗产。
第四条 北京中轴线文化遗产保护应当以其突出普遍价值为基础，坚持统一规划、统筹管理、整体保护、合理利用的原则，维护北京中轴线文化遗产的真实性、完整性。
北京中轴线文化遗产保护应当注重保护与展示各历史时期在居中对称格局统领下形成的历史遗存与城市发展印迹，保持丰富性和差异性，尊重历史形成的风貌特征、城市功能与生活形态。
第五条 市人民政府和北京中轴线文化遗产保护区域所在地的区人民政府(以下简称遗产地区人民政府)应当加强组织领导，完善体制机制和政策保障，将保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将保护经费列入本级财政预算，促进遗产内涵挖掘、价值传播和保护利用。
第六条 本市建立北京中轴线文化遗产保护议事协调工作机制，统筹、协调北京中轴线文化遗产保护的重大事项。
市文物部门主管北京中轴线文化遗产的整体保护工作。规划和自然资源、住房和城乡建设、财政、文化和旅游、园林绿化、交通、水务、教育、城市管理等有关部门应当按照各自职责，做好北京中轴线文化遗产保护相关工作。
北京中轴线文化遗产保护机构在市文物部门领导下，具体负责遗产的监测、研究和展示等工作。
第七条 本市建立北京中轴线文化遗产保护专家咨询制度，从文物保护、规划、建筑、考古、法律、历史等相关领域内遴选专家学者组成北京中轴线文化遗产保护专家库，并根据需要适时调整。
政府及有关部门作出涉及北京中轴线文化遗产保护等方面决策，应当听取专家意见。
第八条 北京中轴线文化遗产保护对象的所有权人、管理人或者使用人应当依法履行保护责任，维护遗产保护对象的真实性和完整性。
第九条 任何自然人、法人和其他组织都有保护北京中轴线文化遗产的责任和义务，并有权制止、举报破坏北京中轴线文化遗产的行为。
第十条 鼓励和支持公众参与北京中轴线文化遗产保护等相关活动。
对保护北京中轴线文化遗产做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，市人民政府和遗产地区人民政府应当给予精神鼓励和物质奖励。
第二章 保护规划和保护措施
第十一条 市文物部门应当组织编制《北京中轴线保护管理规划》，经市人民政府批准后公布实施。
经依法批准的《北京中轴线保护管理规划》，是北京中轴线文化遗产保护和管理的依据，未经法定程序不得修改；确需修改的，应当按原审批程序报批。
第十二条 《北京中轴线保护管理规划》应当以北京城市总体规划、首都功能核心区控制性详细规划为依据，与北京历史文化名城保护规划相衔接，明确北京中轴线文化遗产的保护对象、保护要求、保护措施、保护目标以及展示、利用、监测、研究等方面的要求。
北京中轴线文化遗产保护区域分为遗产区、缓冲区等，具体范围和管理要求由《北京中轴线保护管理规划》确定。
第十三条 本市建立北京中轴线文化遗产资源调查和保护监测报告制度。北京中轴线文化遗产保护机构应当采取下列措施开展资源调查和保护监测：
(一)对北京中轴线文化遗产的类型、数量、分布、生存环境、保护现状等情况进行调查、记录、建档，并向社会公布；
(二)对保护对象现状、保护区域内的自然和人为变化、周边地区开发对文物本体的影响、游客承载量进行日常监测，并建立保护监测档案；定期对《北京中轴线保护管理规划》的执行情况，以及遗产保护、管理、展示、宣传等情况进行全面监测；
(三)与北京中轴线文化遗产保护区域内现有世界遗产的监测机构密切合作，共享监测信息。
第十四条 北京中轴线文化遗产保护对象按照下列要求和措施实施保护：
(一)对北京中轴线文化遗产保护区域内的不可移动文物、历史建筑，按照文物保护和历史文化名城保护等相关法律、法规予以严格保护；
(二)严格保护遗产区内历史道路、广场的空间尺度、平面布局，体现代表北京中轴线核心遗产价值的规划建设理念；其东、西两侧的建筑界面应当完整、连续，位置和风貌应当符合北京中轴线不同段落历史形成的各具特色的传统风貌；
(三)对遗产构成要素中的遗址通过地面标识等手法提示文物历史位置或展示历史信息，原则上不得在原址重建；因特殊情况需要在原址重建的，应当依法履行审批程序；
(四)保持宫城、皇城、内城、外城四重城廓的平面空间结构，采取多种方式展示或者勾勒城址轮廓，强化老城历史格局；保持依中轴对称展开的历史街巷(含胡同)的肌理走向、现存的传统空间尺度和特色风貌；充分保护和展示老城内对称分布的城市标志物或标志性建筑群的历史遗存，加强对已消失标志物的文化展示；
(五)保证景观视廊内视线通畅与景观协调，维护平缓开阔的城市空间形态，突出北京中轴线的空间统领地位；制定北京中轴线文化遗产相关的景观视廊名录，划定重点管控区域，严格管控建筑高度、建筑体量、建筑色彩、第五立面形式等；
(六)保护和恢复与北京中轴线形成和发展密切相关的历史河湖水系和水文化遗产，保持历史河湖水系的位置、形态、堤岸形式等，合理控制桥、闸等水文化遗产的使用强度；
(七)保护作为北京中轴线重要背景环境的历史文化街区和成片平房区的城市肌理、传统风貌、历史功能，推动其有机更新；
(八)严格保护古树名木，不得擅自砍伐、移植，保持和延续历史街巷(含胡同)绿化和院落绿化，突出绿树掩映的传统城市特色；
(九)加强对体现北京中轴线文化遗产价值的非物质文化遗产项目的调查和认定，推动其活态传承、融入生产生活、创造性转化与创新性发展；加强北京中轴线文化遗产保护区域内老字号原址、原貌保护。
第十五条 本市加强北京中轴线文化遗产保护区域内地下文物的调查研究和考古成果的挖掘、整理、阐释工作。
在北京中轴线文化遗产保护区域内进行建设工程的，建设单位应当按照有关规定报请市文物部门组织考古调查、勘探。
第十六条 除必要的市政基础设施、公共服务设施、园林绿化设施以及按照保护规划进行风貌恢复建设外，遗产区内不得进行新建、改建、扩建活动。
进行必要的市政基础设施、公共服务设施、园林绿化设施以及按照保护规划进行风貌恢复建设的，应当严格保护历史格局和传统风貌。
第十七条 在遗产区、缓冲区内进行建设活动的，规划和自然资源部门审批时，应当征求文物部门意见。
第十八条 北京中轴线文化遗产保护区域内的现有建筑物、构筑物或者其他设施不符合《北京中轴线保护管理规划》要求的，所在地的区人民政府或者产权单位可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式组织实施腾退或者改造。
第十九条 北京中轴线文化遗产保护对象的所有权人、管理人或者使用人应当制定应急预案，对危及遗产安全的突发事件或者存在安全隐患的，采取相应措施，并按照规定及时向市、区人民政府或者有关部门报告。
第三章 传承利用和公众参与
第二十条 市人民政府和遗产地区人民政府应当在保护优先的前提下，采取下列措施，统筹北京中轴线文化遗产的传承和利用：
(一)要求国有不可移动文物、历史建筑采取不同形式向公众开放，现状尚不具备开放条件的，逐步创造条件向公众开放；鼓励非国有不可移动文物、历史建筑向公众开放；
(二)开放北京中轴线文化遗产相关资料；鼓励自然人、法人和其他组织向本市博物馆、图书馆、文化馆、档案馆等公共文化机构捐赠或者委托展示与北京中轴线文化遗产相关的实物、资料；
(三)鼓励高等院校、科研机构以及有关专家学者进行北京中轴线文化遗产的价值研究、发掘和阐释；
(四)鼓励和支持本市各级各类学校开展北京中轴线文化遗产教育和教学活动；
(五)鼓励北京中轴线文化遗产保护区域内的居民开展民俗文化活动，保留对北京历史文化的记忆和情感，促进历史文化和现代生活相融合；
(六)完善公共服务配套设施，为公众体验、感受北京中轴线文化遗产魅力创造良好环境和条件。
开放、利用北京中轴线文化遗产的，应当进行风险评估，并采取相应措施，确保北京中轴线文化遗产的安全。
第二十一条 市文物部门组织建立北京中轴线文化遗产信息平台，为单位和个人查阅信息、共享研究成果、开展保护利用提供便利；依法应当保密的除外。
第二十二条 北京中轴线文化遗产保护对象的所有权人、管理人或者使用人应当积极开展北京中轴线文化遗产价值发掘、阐释和传播活动，运用传统与现代展示手段，采取多种方式向公众提供北京中轴线历史文化信息。
第二十三条 市、区文化和旅游部门应当会同文物、交通等部门采取措施，统筹遗产发展和旅游资源开发，控制游览接待规模，合理调整和改善交通组织，优化旅游环境，提升旅游品质，丰富旅游产品，促进北京中轴线文化遗产保护和旅游融合发展。
向社会开放的遗产构成要素各所有权人、管理人或者使用人应当确定合理的游客承载量，采取预约或者适时限流、分流等措施，降低旅游活动对遗产的负面影响。
支持遗产构成要素各所有权人、管理人或者使用人对在其内部开展讲解活动的讲解员、志愿者、导游免费提供培训和规范的讲解文本，引导、教育和规范讲解员、志愿者和导游正确解说北京中轴线文化遗产的历史文化内涵。
第二十四条 市人民政府、遗产地区人民政府及有关部门应当加强对北京中轴线文化遗产保护区域内业态的引导，优化业态分布，培育和扶持符合北京中轴线文化遗产价值传承的业态发展。
第二十五条 鼓励和支持自然人、法人和其他组织通过设立博物馆及美术馆等文化活动场所、开发和举办文化体验活动、开展研究、宣传政策、捐助资金、提供场所和服务等方式，参与北京中轴线文化遗产保护、利用。
鼓励和支持自然人、法人和其他组织设立保护基金，对北京中轴线文化遗产保护、修缮、展示、研究、交流和传承等活动提供资助。捐赠人、受益人按照规定享受税收优惠。
第二十六条 市文物部门应当建立北京中轴线文化遗产保护志愿者工作制度，开展志愿者的组织、指导和培训工作。
第二十七条 北京中轴线文化遗产保护区域内的居民对遗产保护情况享有知情权、参与权和监督权。
北京中轴线文化遗产保护机构应当建立与北京中轴线文化遗产保护区域内居民的日常沟通机制，听取对遗产保护与管理工作的意见和建议。
北京中轴线文化遗产保护区域内的街道办事处、社区居委会应当通过多种形式，组织居民参与遗产的保护、利用以及遗产价值的发掘、展示和传播，加深居民对遗产价值的认同感，提升居民的获得感、幸福感。
第二十八条 市人民政府和遗产地区人民政府应当统筹协调遗产保护与城市发展、民生改善的关系，按照相关规划的要求，完善基础设施、公共服务设施，改善人居环境，促进遗产保护共治、成果共享。
第四章 法律责任
第二十九条 违反本条例规定，对北京中轴线文化遗产保护区域内的不可移动文物、历史建筑造成破坏或者损毁的，依照文物保护和历史文化名城保护的相关法律、法规规定给予处罚。
第三十条 违反本条例第十五条规定，建设单位未按照相关规定报请考古调查、勘探的，由市文物部门责令限期改正，可以并处五万元以上二十万元以下罚款。
第三十一条 违反本条例规定，未经审批在遗产区、缓冲区进行建设活动的，依照城乡规划的相关法律、法规规定给予处罚。
第三十二条 违反本条例规定，从事其他影响北京中轴线文化遗产传统风貌、历史格局的活动，依照历史文化名城保护的相关法规规定给予处罚。
第三十三条 违反本条例规定，造成他人财产损失的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十四条 本条例自 年 月 日起施行。
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