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北京市人民代表大会社会建设委员会对市人民政府关于加快长期护理保障制度建设工作暨“加强养老服务队伍建设,健全长期护理保障体系”议案办理情况报告的意见和建议

日期:2021-01-13 来源:北京市人大常委会门户网站
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——2020年11月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

北京市人大社会建设委员会主任委员 丛骆骆

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  为推进长期护理保障体系建设,提升养老服务水平,常委会今年聚焦长期护理保障的痛点、养老服务队伍建设的难点和养老产业发展的堵点,听取和审议市人民政府专项工作暨议案办理情况报告。

  市人大常委会成立了由常委会副主任闫傲霜、侯君舒任组长,部分常委会委员、社会委委员、市人大代表组成的调研组,先后赴西城区、海淀区、石景山区和河北省三河市进行调研,与天津市、河北省两地人大社会委开展养老监督工作交流,听取失能老年人及家庭成员、政府部门、养老服务机构、养老服务人员和养老产品研发生产企业等各方面意见;组织代表对市政府及其有关部门拟出台的养老政策提出意见建议,督促有关部门将议案办理工作与政策出台有机结合;邀请老龄工作代表小组成员围绕社区养老服务驿站运营,就近就便了解基层养老服务人员队伍和养老产业发展等情况。调研中共有59位委员、代表参与,收集意见建议102条,并向市政府反馈。11月9日,社会建设委员会召开第十三次全体会议,讨论了市人民政府关于加快长期护理保障制度建设工作暨“加强养老服务队伍建设,健全长期护理保障体系”议案办理情况报告,并提出意见和建议。

  社会建设委员会认为,一年来,本市在健全长期护理保障制度、加强养老服务队伍建设和推动养老产业发展等方面有了新的进展,取得了新的成效。一是本市长期护理保险试点获得国家批准。试点范围将由三个街道扩大至石景山全区,保障对象由城镇职工扩大至城乡居民。目前市医保局、市财政局已经出台了长期护理保险制度扩大试点和工作推进方案,将于年底前开始正式实施。二是养老服务队伍建设得到加强。制定了养老服务人才培养培训补贴实施办法,鼓励本市城乡劳动者在养老服务行业就业;持续开展从业人员教育培训工作,在16区全部设立远程教育点、编制远程课程教材,组织对6000多名护理人员开展职业技能培训。在海淀区启动养老护理职业发展体系改革试点,探索养老服务职业发展规划和渠道。三是养老产业发展顶层设计逐步完善。落实国务院意见,出台了本市《关于加快推进养老服务发展的实施方案》,明确了基本养老服务体系、居家社区养老服务体系、养老产业发展和服务消费体系以及全方位的服务监管体系等四大体系建设的目标和措施;实施企业税收减免和政策优惠措施,推动养老产品的研发生产;加大市、区财政投入,支持养老产业发展,助推民营资本投入养老产业;积极推动京津冀三地养老服务协同发展,开展医保跨省报销结算和机构补贴,拓展养老服务项目合作布局等。

  当前,本市已经进入深度老龄化社会,预计到“十四五”末,将进入超老龄化社会。随着人口老龄化程度持续加深,失能失智失独和高龄老年人的长期护理问题日益突出,截至今年10月,本市经评估的重度失能人员已达77036人。为应对老龄社会的挑战,常委会连续多年开展养老监督工作,委员和代表们对积极应对人口老龄化的关键环节形成了共识,高度关注健全长期护理保障体系、加快养老服务队伍建设和发展养老产业。近年来,市政府及其相关部门在养老工作中出台了一系列政策措施,推动了问题的阶段性解决。但与首都人口老龄化的严峻形势相比,与重点人群的迫切需求相比,还缺乏长远谋划和工作紧迫感,还存在问题不聚焦、政策碎片化、资源不集中的现象,亟需从战略高度深刻认识人口老龄化对首都经济社会发展、空间规划布局、城市设施建设和产业结构调整的深远影响,紧紧抓住有限的窗口期,以更高的站位研究解决以下突出问题:

  一、长期护理保险试点推进缓慢,政策集成和部门合力不足

  本市试点范围和工作进度仍有很大差距。长期护理保险自国家启动试点以来,全国已有49个城市开展了试点,天津、上海和重庆市相继获批在全市范围内推开。本市目前仅在石景山全区试点,保障范围仅限于重度失能人员,参与人数少、覆盖范围窄。海淀区开展的商业性试点存在的问题缺乏统筹研究解决,产品设计难以满足实际需求,购买率低,效果不明显。今年的代表议案中也提出了要加快长期护理保障制度建设,扩大试点范围,群众呼声强烈。

  各部门的政策制定和财政支出仍过于分散。长期护理保险是长期护理保障制度的龙头和关键,涉及链条长,需要医保、民政、卫生健康、地方金融监管等多部门合力推动。从近几年养老监督及预算审查工作来看,还未建立市级层面研究解决长期护理问题的有效机制,机构调整和职能转隶后,老龄委统筹协调、凝聚合力和定期研究重大问题作用发挥不充分,政策措施和财政支出碎片化问题仍然存在。

  长期护理保险试点政策宣传不到位。单位和个人对参保范围、缴费主体和标准以及预期效果不了解,未能调动公众参与和社会资本投入的积极性。

  二、行业吸引力不强,养老服务队伍缺口大

  养老职业发展体系缺少顶层长远制度设计。职业体系建设不完善,产业发展基础薄弱,对就业人群缺乏吸引力;岗位设计和职业分工难以满足长期护理保险体系建设及全生命周期健康服务的现实需要;现有的人才培养模式未能发挥预期效果,通过财政投入培养的养老护理专业毕业生进入养老行业的比例低,前期投入未能转化为实际的一线服务力量。

  养老服务人员基础缺口大,专业性不强。养老服务人员招不来、留不住,严重制约了养老服务的供给,特别是具有医养结合技能的长期护理一线服务人员需求迫在眉睫。现有的养老服务人员缺乏系统培训,难以承担专业性的长期护理工作。多位代表就近自主调研的情况显示,受新冠肺炎疫情影响,养老服务人员短缺进一步加剧,全市出现养老护理员荒。

  三、养老产业发展缺乏长期规划,政策效果不明显

  扶持社会化运营的养老产业政策集成不足,产业发展方向不清晰,影响市场预期,社会资本持观望态度,不愿投入养老领域;同时老年人及其家庭对养老服务消费缺乏规划和设计,家庭消费中养老服务消费的比重较低。

  京津冀三地养老产业协同发展的政策框架仍处在初级阶段,三地尚未完全实现医保报销互联互通,养老服务标准还未统一规范,区域养老服务信息化平台推广和应用不足,影响了三地养老产业的协同发展,给北京老年人异地养老带来不便。

  党的十九届五中全会指出,要稳步建立长期护理保险制度,积极发展商业医疗保险,加快健康、养老等服务业。国家积极应对人口老龄化中长期规划已经明确,到2022年我国要初步建立积极应对人口老龄化的制度框架。对照中央要求和国家中长期规划落实,社会建设委员会提出以下建议:

  一、抓住有限窗口期,加快构建长期护理保障体系

  聚焦失能失智失独和高龄等重点老年群体,加快建设以政策性长期护理保险为支撑,以商业性长期护理保险为补充,以养老服务补贴和重点人群兜底为基本保障的多层次长期护理保障体系。将财政预算支出和长期护理政策设计密切衔接,整合相关涉老财政补贴向长期护理保险制度建设转移;增强老龄委统筹协调作用,加强部门合作和政策集成,共同研究解决长期护理保障体系建设中的重大问题。

  高标准推进长期护理保险试点工作,加大宣传力度,对本市失能评估标准、护理项目范围、服务经办流程等配套措施进行统筹,及时梳理总结评估,在2021年底前形成符合本市实际、可复制、可推广的长期护理保险制度体系。研判未来失能失智失独和高龄老年人的护理需求趋势,科学测算资金支出规模,建立可持续的筹资动态调整机制,抓紧研究制定覆盖全市居民的长期护理保险方案,并尽快在全市推开。

  探索丰富商业性长期护理保险产品种类,作为政策性保险的有效补充,逐步形成社会保险+商业保险的多层次长期护理保险体系,满足老年人多样化的长期护理服务需求。

  二、聚焦群众迫切需求,加强养老服务队伍建设

  从长远规划和制度建设上,完善养老服务队伍职业发展空间。落实国家职业资格制度改革要求,借鉴医师、护师职业发展体系的制度设计,加强养老护理职业体系建设,畅通职业晋升渠道;总结海淀区养老护理职业发展体系改革试点经验,逐步扩大试点范围,尽快建立养老护理行业技能等级认定制度;按照全生命周期服务理念,加快保健医师、康复师、失能等级评估师、技能培训师和养老服务职业规划师等职业集群建设,探索从疾病预防、慢病干预、失能康复到安宁疗护等多种职业延伸的发展机制。

  制定养老服务人才教育培训计划,通过学校教学、远程教育、家庭照护者培训等多种方式,促进护理技能提升。完善养老护理培训和岗位激励政策,增加岗位优惠政策吸引力,确保养老服务人员招得来、留得住、干得好。

  扩大养老服务队伍就业来源,增加养老服务人员招聘会、人才交流会场次和频次,到对口帮扶等地区开展长期定向招聘,组织供需对接。丰富养老服务人员队伍组成,积极引导社区社会组织和志愿者为失能老年人提供生活照料、精神抚慰等服务,鼓励老年人以老助老、互相帮扶。

  三、着力发展专业运营,推动养老产业协同发展

  充分认识养老产业对促进经济社会健康发展、促进创业就业和稳定养老服务队伍的重要意义,落实市人大常委会审议意见,结合“十四五”规划编制,抓紧制定本市养老产业发展中长期规划,增强市场投入预期。

  加快康复院、护理院和安宁疗护院建设,打造居家、社区、机构全链条协同的医养联合体。鼓励企业积极开发适应老年人需求的产品和服务,支持发展老年人用品用具租赁市场,继续深入探索“互联网+护理服务”试点经验,培育和发展具有本市特点的养老服务新业态。引导家庭和个人转变支出结构,平衡好当前和未来之间的财务需求,做好多种形式的养老储蓄,逐步提高老年人的支付能力。

  抓住建设国家服务业扩大开放综合示范区和中国(北京)自由贸易试验区的重大战略机遇,利用医疗健康国际商务服务片区和大健康高端产业片区政策,深化京津冀养老产业协同发展。加大创新举措先行先试,利用自贸区作为京津冀养老产业合作新平台,协同规划建设,优化产业布局,加强信息资源同步共享和标准资质互认,促进三地生产要素合理流动和高效聚集,推动三地养老产业向深层次发展。

  以上审议意见,供常委会组成人员审议时参考。