——2015年5月28日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上
北京市人大内务司法委员会副主任委员 袁芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大内务司法委员会的委托，现对《北京市实施〈中华人民共和国工会法〉办法(修订草案)》(以下简称《办法(修订草案)》)作说明：
一、修订的必要性
(一)适应新形势下工会依法有效维护职工合法权益的需要
2002年，北京市人大常委会依据全国人大常委会于2001年修订的《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)和本市实际情况，对《北京市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》(以下简称《实施办法》)进行了修订。十几年来，《实施办法》在贯彻落实《工会法》，推动工会事业发展，维护职工合法权益，促进全市劳动关系和谐稳定等方面发挥了重要作用。按照目前全市法人单位及其从业人员数量统计，各级各类企事业单位已建工会组织28.4万个，建会率为62.76%，会员629.3万人，职工入会率64.1%；全市共有17个区县级总工会，326个街道乡镇工会组织，建立了工业(国防)、建筑、交通运输、服务、教育、金融、市直机关、政法卫生文化等8个市级产业工会，有145个局总公司集团公司工会。随着经济社会转型调整，市场经济发展进一步深化，城镇化人口流动持续增大，非公企业大量增加，包括农民工在内的职工队伍日益发展壮大，劳动关系的主体及其利益诉求越来越多元化，劳动关系日益复杂，矛盾多发，出现了职工特别是非公企业职工组建工会困难、企业集体协商机制不畅、民主管理制度建设滞后等影响职工权益和工会组织发展的一些突出问题。市委于2014年印发的《关于进一步做好工会工作的意见》明确提出要着力加强维护职工权益工作法制化、制度化建设，着力加强服务职工体系社会化、网络化建设。面对这些新的形势和任务，一方面要进一步加强和推进工会工作，使其创新适应市场经济的工作方式和方法；另一方面，也要以民主意识、法治思维和改革精神来看待劳动关系和谐稳定发展的情况，以坚持工会组织的职能和定位为抓手，坚持以人为本，把解决广大职工最关心、最直接、最现实的利益问题，切实维护其根本权益，作为构建和谐劳动关系的根本出发点和落脚点。因此，为在新形势下规范工会依法有效维护职工合法权益，需要通过立法重新界定工会、企业和相关主体责任，调整劳动关系各方权利义务，规范工会组织的工作制度和程序，明确更加具体的法律责任，协调好促进企业发展和维护职工权益的关系。
(二)依法保障工会组织履行法定职责，完善法律规定的需要
工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，维护职工合法权益是工会的基本职责。由于相关法律法规对于保障工会组织依法履职规定得比较原则，缺乏具体的维权渠道和维权形式，一定程度上影响了工会组织作用的发挥。一是一些企业特别是一些非公企业对民主管理、平等协商、厂务公开等方面重视不够，制度不够完善，机制不健全，工会和职工维护自己的合法权益很困难。二是一些企业干涉和限制企业工会依法履职，甚至存在违法撤销、合并工会组织和工会工作机构以及打击报复工会干部的情况。三是一些企业少缴、拖延或拒缴工会经费，影响工会组织活动的开展。因此，为推进工会维护职工权益基本职责作用的发挥，有必要通过建立完善规范的平等协商、厂务公开、劳动争议调解等促进企业民主管理和监督的制度，在法律层面上保障工会组织服务职工、维护职工合法权益职能作用的发挥。
(三)固化维护职工合法权益实践经验，体现地方特色的需要
近年来，《劳动合同法》、《安全生产法》、《公司法》等一些国家层面的劳动法律法规先后修订，对职工合法权益的保护、工会组织维护职工权益的职责、企业的有关法律责任等有关内容作了原则性规定。与此同时，全市工会工作顺应形势的变化不断发展，在工会组织体系完善、服务职工体系建设和推进职工维权措施等方面积极探索，取得了一些实践经验，为《实施办法》的修改提供了有力的实践基础。因此，需要《实施办法》在内容上进行调整、补充和完善，将上述法律法规规定的涉及职工权益保障的内容与本市的实际情况相结合，通过立法予以确认，以体现国家相关法律的立法精神，突出地方立法特色，切实保障全市职工合法权益和工会组织依法履行职责。
二、起草过程和征求意见情况
为做好《办法(修订草案)》起草工作，2014年，市人大常委会内务司法办公室会同市人大常委会法制办公室、市总工会开展了修订立项论证工作和调研活动，多层次、大范围地征求了相关职工代表、工会干部、基层和产业工会、部分企业对《实施办法》贯彻实施和修订的意见建议，在此基础上，形成立项论证报告。
2015年1月起，按照工作方案，成立了由市人大常委会领导和市人大常委会内司办、法制办、市总工会等有关部门的主要负责同志组成的起草工作领导小组，有关部门同志组成的起草工作组和由全国总工会、有关高校、研究机构的专家学者组成的起草工作专家顾问组。
起草过程中，市人大常委会内司办会同市人大常委会法制办、市总工会在总结前期调研成果的基础上，按照不照搬照抄上位法的原则，根据各方意见建议收集梳理了多个重点问题，针对问题，集中研讨，共同研究起草了修订草案稿；先后11次召开起草工作组会议、专题研讨会、专家论证会和代表意见座谈会，协调立法中涉及的重点、难点问题；组织专家顾问对修订草案起草工作中的重点问题进行论证；就草案重要问题与全国人大法工委、内司委进行沟通，听取他们对上位法有关规定的解释意见。
市人大常委会先后召开党组会、主任会议研究立法工作方案和《办法(修订草案)》稿，常委会主管领导专门就立法涉及的重要问题进行研究讨论。《办法(修订草案)》稿形成后，先后征求了部分市人大代表、内务司法委员会委员、市政府有关部门、和各区县人大常委会及各产业工会、部分基层工会组织、企业和职工的意见，4月23-29日将《办法(修订草案)》征求意见稿在市人大常委会网站上向社会公开，广泛征求社会公众和各方意见，共收集各方反馈意见163条，根据各方意见，对《《办法(修订草案)》稿修改完善，数易其稿。在此基础上，5月5日，内务司法委员会全体会议讨论通过了《办法(修订草案)》和说明。
三、草案修订的主要内容
本次修订工作认真贯彻中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》精神，突出在新形势下工会组织在维护职工合法权益方面的职责，保障和促进工会组织进一步发挥作用。《办法(修订草案)》保持了原办法中的章节体系，共七章六十九条，作了二十四处修改。主要包括以下几个方面：
(一)关于工会会员范围
工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。“以工资收入为主要生活来源”长期以来一直是确定工会会员身份的唯一条件。随着经济社会的发展，劳动就业形式日趋多样化，职工队伍不断发展壮大且与用人单位建立了明确的劳动关系，大量原本主要从事农业劳动的劳动者进入城市加入到工人队伍中，还有一部分劳动者随着物质财富的积累在取得工资收入的同时也获得了各种投资收益，部分职工股东直接参与企业股权分配。因此原有以工资收入为主要生活来源作为会员入会条件的规定已经不完全符合当前职工发展的现实状况。为此，草案根据《劳动合同法》等有关国家法律在总则第三条第一款增加“与用人单位建立劳动关系”的表述，修改为“本市的企业、事业单位、机关以及其他组织中以工资收入为主要生活来源以及与用人单位建立劳动关系的劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。”扩大工会会员身份条件的确定范围，解决农民工等特殊群体的入会问题，为其入会成为工会会员确立法规依据。
(二)关于工会组织
工会依法行使维护职工合法权益的基本职责离不开组织保障和人员保障两个重要方面。为解决近年来工会组织体系不完善和工会工作人员因正常履行职责中受到排挤、打击的问题，此次修订通过进一步完善工会组织体系发展和保障工会工作人员正常履行职责的基本权益，来保证工会作为维护职工合法权益的组织能够有效发挥作用。
1.进一步完善工会组织体系建设。草案第八条在保持市和区县地方总工会、街乡基层工会的组织体系之外，进一步区分产业工会和区域性、行业性工会联合会等工会组织体系的定位，修改为：“同一行业或者性质相近的几个行业，根据需要建立产业工会。同一区域或者行业的基层工会委员会，可以建立区域性或者行业性的工会联合会。”
2.进一步明确上级工会帮助、指导基层职工组建工会、开展工作的职责。实践中，基层工会组织是工会工作的基础和重心，工作任务繁重，作用发挥好坏直接影响职工权益的保障效果。为进一步明确上级工会帮助、指导基层职工组建工会、开展工作的职责，草案第九条第三款修改为：“企业、事业单位以及其他组织开业或者成立6个月尚未组建工会，职工有建会意愿的，上级工会应当派员帮助和指导职工组建工会”。第十五条增加一款，规定“上级工会根据工作需要可以派员帮助和指导基层工会开展工作。”通过上级工会组织的人员和物质支持来推动保障基层工会工作的顺利开展。
(三)关于职工维权机制
草案第三章针对近年来职工维权过程中出现的困难和问题，从工会代表职工进行平等协商、签订集体合同、对侵犯职工权益和危及安全生产的行为进行监督、配合劳动法律法规监督检查等方面完善了具体规定。
1.增强工会代表职工与企业平等协商的保护力度。平等协商(也称集体协商或集体谈判)是维护职工权益和协调劳资关系的通行作法和基本方式。为解决实际中存在的协商不平等、企业推诿协商的问题，草案第二十二条扩大了平等协商的范围，在列举具体事项之外，增加了“直接涉及职工切身利益的重要事项”即可进行平等协商的表述，并且规定“企业、事业单位以及其他组织应当与职工建立平等协商机制”，强化了企业作为平等协商的一方主体，与工会或者职工代表共同建立平等协商机制的责任和义务。
2.增加区域性、行业性集体合同标准的规定。区域性、行业性集体协商是平等协商制度深入发展的主要方向，是普遍建立平等协商机制的重要组成和保证。因此，草案第二十三条增加一款作为第三款：“工会代表职工与企业、事业单位以及其他组织签订的集体合同中的劳动报酬和劳动条件等标准不得低于当地区域性、行业性集体合同的标准；未签订集体合同的应当按照当地区域性、行业性集体合同的标准执行。”将原来的条文第三款集中到草案第四十三条中统一予以规定。
3.健全工会组织监督维权的具体程序。为解决实际中工会组织维护职工权益缺乏具体可操作性规定的问题，草案细化了工会作为代表职工维权的组织在参加有关监督检查、听取企业裁员意见说明方式、提出劳动处理建议、监督企业安全生产等方面的具体程序，根据上位法和有关法律规定细化了各方职责。草案第十九条增加一款：“工会应当依法配合有关部门做好劳动法律、法规的监督检查工作。”草案第二十一条增加“企业符合法定情形确需裁减人员时，应当提前30日通过职工代表大会或者职工大会的形式”，向职工说明情况，听取工会或者职工的意见，企业自裁员之日起，6个月内录用人员的，应当“依法”优先录用被裁减的人员。草案第二十六条增加一款：“劳动行政部门或者劳动安全卫生监察部门接到工会书面处理建议，应当依法作出处理，并自作出处理决定之日起15个工作日内将处理结果书面告知工会。”草案第三十一条增加一款，“工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益，对单位执行安全生产法律、法规的情况进行监督。”
(四)关于企业民主管理制度
草案在健全和推进企业民主管理方面，根据有关法律法规和政策规定，力求打破企业所有制界线，对职工大会或者职工代表大会制度、厂务公开等内容做了完善性规定。
1.新增职工代表大会制度作为企业民主管理的基本形式的规定，修改了需经其审议通过的事项。草案新增加一条作为第四十一条，规定：“企业、事业单位以及其他组织应当建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，保障职工民主管理权利的实现。工会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。同一区域或者行业内的企业，可以建立区域或者行业职工代表大会制度。”此处的基本形式，是指职工代表大会作为健全企业民主管理制度的基础性形式，是经过实践被广泛认可和使用的最主要的形式，因而总结上升为法条表述的基础性地位，不是唯一形式。草案将原办法第十八条第二款、第三款和第二十三条第三款的内容进行了调整合并，作为草案第四十三条，规定了需经职工代表大会或职工大会审议的具体事项，“集体合同草案、职工福利基金使用方案、住房公积金和社会保险费的缴纳和调整方案、劳动模范的推荐人选、企业安全生产工作情况等重大事项以及国有企业、国有控股企业、事业单位合并、分立、改制、解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案，应当提交职工代表大会或者职工大会审议通过。法律、法规规定应当提交职工代表大会或者职工大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位以及其他组织应当依法办理。”
2.增加厂务公开制度及具体事项和程序。根据国家有关法律规定，草案新增第四十二条规定：“工会推动企业、事业单位建立和实行厂务公开制度。企业、事业单位应当通过职工代表大会和其他形式，将涉及职工切身利益的规章制度和有关情况，以及生产经营管理的重大事项，按照一定程序向职工公开，听取职工意见，接受职工监督。”
(五)关于工会经费
工会经费是保障工会组织开展工作所必须的资金费用，是各级工会履行职能、依法维护职工合法权益的物质基础和保证。针对工会经费收取困难，影响工会组织开展工作的问题，草案通过增强催缴的程序和增加职工筹备建会期间的费用收取等内容加大了对工会经费收取的支持力度。
1.增强工会经费催缴力度。草案第五十五条增加基层工会或者上级工会“应当会同有关部门按照本市规定进行”催缴的规定，去掉了拖延或拒不缴拨工会经费的“无正当理由”的条件限制，增强了相关催缴主体和部门的责任。
2.新增筹备建立工会期间的费用收取的规定。为保障和促进有建会意愿的职工顺利组建工会组织，维护职工合法权益，草案在第九条明确上级工会派员帮助和指导职工组建工会的基础上，在第五十三条新增一款，作为第三款：“未建立工会的企业、事业单位以及其他组织，职工有组建工会意愿的，自上级工会帮助和指导职工筹备组建工会之日起，拨缴经费用于组建工会和服务职工。”修改原来的规定作为第四款：“企业、事业单位以及其他组织拨缴工会经费按照国家和本市有关规定执行，在税前列支”。作为促进职工建立工会并保障工会组织有效运行的重要手段。
(六)关于法律责任
长期以来，工会法律法规的实施都有法律责任的规定比较原则、缺乏可操作性问题，此次修订对违反工会法的法律责任作了进一步程序性的细化。草案第六十一条、第六十二条、第六十四条、第六十八条中规定了违反本办法侵犯职工合法权益行为的法律责任，增加了具体法律责任的程序性规定，如有关部门对工会提出处理申请的告知义务和时限，违反本办法侵害职工权益的信息和诚信档案公示程序，政府部门及工作人员不履行法定职责等具体责任处理的规定。
此外，《办法(修订草案)》还对个别文字作了修改。
《办法(修订草案)》和以上说明，请常委会审议。
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