——2020年11月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上
北京市人大农村委员会
根据市人大常委会2020年监督工作计划安排，市人大农村委员会组织部分农村委员会委员、市人大代表和农村代表小组组员对我市低收入农户增收工作进行了深入调研。调研组采取分区听汇报、到村开座谈、入户当面查的方式，对延庆、怀柔、房山、密云等10个区的低收入村、户进行了实地调研，听取了市、区农业农村部门和相关乡镇领导对低收入农户增收工作的汇报。现将调研情况及意见建议报告如下。
一、基本情况
按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，我市虽然没有国家标准下的贫困人口，但市委市政府把低收入农户帮扶作为首都打好三大攻坚战的一项重点任务和率先全面建成小康社会必须完成的硬任务来抓。2016年，市委市政府印发了《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》(京发〔2016〕11号)，明确以家庭年人均可支配收入低于11160元为基本标准，综合考虑家庭财产及消费支出等情况，将符合条件的农户家庭认定为低收入农户；将低收入农户数量超过本村农户总数的50%的行政村认定为低收入村。经精准识别，全市共认定低收入农户7.26万户、15.6万人，低收入村234个。调研结果发现：从分布上看，低收入村、户主要集中在远郊区，其中密云、怀柔、延庆、门头沟、房山等区的低收入农户数占全市低收入农户总数的81%；从结构上看，老幼病残占比大，60%没有劳动能力，60岁以上老人占46%，有残疾证的残疾人占23%，患有长期慢性病或大病占27%，在校生占10%；从就业上看，有劳动能力的低收入人口就业率仅有59.4%，其中，一产就业比全市农民平均比重高约10个百分点，二三产也多是从事对技能要求不高的建筑装修、交通运输、销售服务等收入较低且不稳定的职业，还存在相当一部分季节性的散工。从收入上看，由于无劳动能力人口多、有劳动能力的文化水平较低、就业层次不高，低收入农户工资性收入比例偏低，政策性转移收入占比较高。2018年，市政府进一步强化精准帮扶力度，制定了《关于进一步加强低收入农户帮扶工作的措施》(京新农发〔2018〕2号)，推动从单纯的“增收”向包括加强教育、医疗、住房保障在内的“帮扶”转变。
2016以来，市政府及其职能部门科学筹划、严密组织，持续深入实施“扶持产业、促进就业、山区搬迁、生态建设、社会保障兜底、社会力量帮扶”的“六个一批”精准帮扶措施，低收入农户增收工作取得了明显的成效，实现了低收入农户人均可支配收入增速持续快速增长，低收入农户家庭人均可支配收入全部超过标准线。2016年至2019年，低收入农户人均可支配收入由8961元增加到15057元，年均增长18.9%，比同期我市居民人均可支配收入增幅高10个百分点。
二、主要工作及成效
从调研的情况看，市政府坚持以习近平总书记关于实施乡村振兴战略、打好精准脱贫攻坚战的重要指示精神为统领，严格落实市委、市政府总体部署和要求，形成了全市上下贯通的一套工作体系。通过近五年的持续帮扶，不仅全面完成了增收工作，提高了群众的幸福感，而且增加了群众对政府的满意度，增强了对党的感恩之情。
(一)健全政策机制，增收工作深入推进
市政府高度重视建立健全完备的政策制度和高效的运行机制来推进低收入农户增收工作。市政府制定的《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》《贯彻实施〈关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见〉重要政策措施分工方案》《关于开展低收入农户和低收入村精准识别及建档立卡工作的通知》等政策制度，以及财政、民政、人力资源和社会保障等相关职能部门根据任务分工制定的具体实施方案，为低收入增收工作全面深入开展指明了方向标准、明确了责任要求。市级统筹、区负总责的领导机制，确保了市区两级政府及其职能部门合力高效推进增收工作。紧扣增收工作各阶段的特点，建立了建档立卡、考核考评、督查通报、检查评估、总结宣传等环节的工作机制，使低收入农户增收工作全周期有章可循、有序衔接。
(二)持续精准施策，增收工作成效明显
市政府相关职能部门按照任务分工，持续深入落实“六个一批”帮扶措施，低收入农户家庭人均可支配收入全部超线，产业经济发展明显加快，综合保障水平明显提升。扶持产业帮扶方面，制定了《关于财政支农资金支持低收入农户增收及低收入村发展工作的实施意见》《关于进一步加强低收入村户产业发展帮扶项目和资金管理的通知》等政策，全市共计投入市级资金12.1亿元，扶持产业项目917个。促进就业帮扶方面，印发了《北京市人力资源和社会保障局关于做好促进低收入农户就业增收有关工作的通知》，低收入劳动力就业率由建档立卡时期的59.4%提升至当前的96.4%，基本实现了有劳动能力、有就业意愿的低收入农户全部就业。山区搬迁帮扶方面，出台了《关于实施新一轮山区农民搬迁工程的意见》，对1637户3448名低收入农户实施山区搬迁，低收入农户生产生活条件得到明显改善。生态建设帮扶方面，制定了《关于调整山区生态公益林生态效益促进发展机制有关政策的通知》《北京市园林绿化局关于加强低收入农户精准帮扶工作的实施意见》等政策规定，山区低收入农户3.5万户、6.9万人享受到生态补偿政策。社会保障兜底方面，制定了《北京市民政局关于精准识别低收入农户做好应保尽保的通知》《北京市农村危房改造实施办法(试行)》等文件，1.57万人纳入民政低保范围；1361人纳入城乡居民养老保障；对参加城乡基本医疗保险个人缴费部分全额补贴；累计帮扶学生4117名，帮扶金额达到2600万元，确保了低收入农户中每一个适龄学生都有学上；对2777户实施危房改造，开工率、竣工率均为100%，其余1860户通过其他方式解决安全住所。社会力量帮扶方面，出台了《北京市工商联关于开展“百企联百村”结对帮扶低收入村工作实施方案》《北京市农业科技人员帮扶低收入增收工作实施方案》等规定，党政机关、市属国企、科研院所、民营企业、社会组织等社会力量积极开展结对帮扶，实现234个低收入村结对帮扶全覆盖，累计社会帮扶金额达到2.45亿元。
(三)保持攻坚态势，增收工作扎实圆满
围绕收入超线真实性、收入稳定性和“一户一策”制定落实情况，采取联合检查、委托第三方等形式，深入到低收入村、户，抽样核查各区帮扶措施落实情况和目标任务完成情况，深入发现突出问题，认真抓好整改落实，确保增收工作真实有效。积极应对疫情影响，重点关注线下户、边缘户、返低风险户，逐户分析返低风险原因，制定“一户一策”帮扶措施，建立精准帮扶台账，防止返低问题发生。认真总结宣传低收入帮扶成果，探索建立长效帮扶机制，确保成果稳得住，势头不反弹，向常态化帮扶转变。
三、存在的主要问题
近五年来，在政府主导和社会各界共同努力下，我市低收入农户增收工作取得了明显成绩，但也存在一些实际问题，主要表现在以下几点：
(一)部分低收入农户和略超标准线的非低收入户存在返低风险
一是已脱低的部分低收入农户和家庭年人均可支配收入略高于11160元的非低收入户，受就业不稳定、意外事故、经营受损、大病伤残等因素影响，存在一定返低风险；二是部分在公益岗位就业的低收入农户年龄偏高，一旦超龄将会失去公益岗位和公益岗位收入，可能会出现再次返低问题。三是部分低收入村所设公益性岗位数量较少，无法满足本村低收入户所需，基本上采取抓阄或轮流上岗的方式安排低收入户上岗就业，造成部分低收入户收入不稳定。
(二)部分产业项目方向可选性、增收持续性、发展稳定性不强
受规划、环境资源等因素影响，部分低收入村在产业方向选择上受到较大制约。不少低收入村的产业帮扶项目是林果业，前期投入大、生长周期长，又受自然灾害的影响，加之生产同类产品容易拉低销量和价格，影响农户持续增收效果。受新冠肺炎疫情影响，造成部分产业项目落地进度偏慢，已落地的项目需要进一步加大扶持力度。
(三)部分低收入村干部、农户主动发展意识不强
一方面，少数低收入村干部责任担当、创新创业意识不强，存在守摊子、混日子现象，导致帮扶工作出现一头热问题；落实帮扶政策不认真积极，降低了帮扶成效。另一方面，部分低收入农户发展生产或劳动就业的积极性不高，缺乏谋求自身发展的主动性，存在“等靠要”思想。
四、几点建议
2020年，是低收入农户增收工作的收官之年，是全面建成小康社会目标实现之年，也是实现乡村振兴战略阶段性目标的承上启下之年。根据调研过程中发现的问题，为确保增收目标任务如期全面完成，实现常态化帮扶，提出以下几点意见建议。
(一)建立长效机制，确保收入持续增长
低收入农户的存在将是我市相对的、动态的常态，也将是一项长期且艰巨的任务。我市低收入农户增收工作虽然已实现既定目标任务，但确实还存在着发展不充分、不平衡的问题，并与人民对美好生活向往的期盼还存在较大差距。因此，建议市政府及其职能部门，在认真做好增收工作评估、总结的基础上，探索建立增收工作的长效机制，确保低收入农户收入可持续增长。一是要将增收工作中的成功经验和有益做法以规章制度的形式固化下来，为下一轮增收工作奠定制度性基础。二是要重点围绕扶持产业、促进就业、社会保障兜底、社会力量这四个帮扶措施，探索建立“四个持续”长效帮扶机制，确保实现收入可持续增长。三是2020年增收工作全面完成后，将低收入农户增收工作列入“十四五”专项规划，探索低收入农户帮扶与乡村振兴战略有机衔接机制；统筹保持现有帮扶政策总体稳定，关注家庭年人均可支配收入略过线的非低收入户，建立“回头看”动态评估监测机制；适当放宽年龄偏大但身体硬朗的低收入农户就业年龄上限；进一步开发更多的公益性岗位，并把公益性岗位安排给最困难、最需要的低收入户。
(二)创新发展模式，提高产业增收作用
产业是区域经济发展的源泉和吸纳就业的重要载体。一是要根据各区的规划定位和低收入村的资源禀赋，加强产业帮扶的顶层设计和统筹管理，积极发展新兴产业，合理安排各村产业帮扶项目，真正走出多样化、高端化、有序化的产业发展之路。二是积极应对新冠肺炎疫情影响，加大对低收入帮扶企业在财政补贴、金融税收、用地用能等方面倾斜力度，推进帮扶项目快速发展，帮助低收入帮扶企业渡过难关。三是要充分发挥市属国企在资本资金、运营管理、人才科技等方面的优势，加大市属国企在低收入农户增收工作中的帮扶力度。
(三)加强扶智扶志，激活村庄发展内生动力
一方面，低收入村党支部是帮扶力量与帮扶对象之间的桥梁纽带，也是具体政策制度落实者，极大影响着增收工作的成效。给钱给物，不如建个好支部。要加强农村党的建设，选用有能力、能担当、肯奉献的能人为带头人，释放头雁效应；选好配强村领导班子，充分发挥村党支部在带领群众发家致富的战斗堡垒作用；加大帮扶先进典型宣传力度，开展帮扶经验总结交流，讲好低收入帮扶故事，以先进典型引领帮扶工作。另一方面，注重发挥低收入户的主体作用，加强岗位技能培训，教育引导低收入群众转变思想观念，克服“等、靠、要”依赖心理，树立自力更生、勤劳致富的意识，促使其自我激励、自我发展，进而形成政府主导、社会帮扶与个人努力的帮扶氛围。
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