——2009年7月23日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
北京市老龄工作委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市贯彻执行《中华人民共和国老年人权益保障法》和《北京市老年人权益保障条例》工作情况。
本市于1990年进入老龄化社会。截至2008年底，全市老年人口254.3万，占总人口的15%。
本市老年人口以低龄为主，老年人口的高龄化趋势明显。70岁以下、70-79岁和80岁及以上老年人分别占全部老年人口的46.2%、39.5%和14.3%。随着住房条件改善，家庭规模小型化，子女外出工作求学增多，身边无子女的纯老年人家庭户日益增加。高龄老人、独居老人增加，是本市人口老龄化过程中的重要特征。
据预测，到2020年，全市老年人口达到350万，2050年达到650万。在今后几十年内，本市老年人口将大量增加，老龄化发展形势越来越严峻，老龄工作任务将越来越繁重。
一、主要工作和成效
《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年法》）和《北京市老年人权益保障条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，充分体现了国家对广大老年人的关怀，标志着老龄工作和老龄事业步入了法制化发展轨道。在市人大的指导监督下，本市各级党委、政府和各有关部门高度重视，认真学习宣传，积极贯彻落实，在依法行政和保障老年人合法权益工作方面取得较大成绩，促进了本市老龄事业的发展。
（一）完善配套规章，为落实法律法规提供了政策保障。
近10年来，本市制定出台了30多项与保障老年人权益有关的规章制度，涵盖社会养老保障、医疗保障、社会敬老优待、养老服务机构发展、老年人司法保护等多方面内容。
2000年后，本市发布了《关于加强老龄工作的决定》，制定了三个老龄事业五年发展规划，并先后出台了《北京市基本养老保险规定》、《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》、《北京市城乡居民养老保险办法》等一系列养老保障政策，建立了城乡低保制度和农村计划生育家庭奖励扶助制度，并在全国率先启动“一老一小”医疗保险制度改革，颁布了《北京市养老服务机构管理办法》，出台了新的《北京市老年人优待办法》等等。这些规章制度的制定实施，为进一步保护老年人合法权益，推进老龄工作发展创造了良好的政策法规环境。
（二）成立老龄机构，为维护老年人权益提供了组织保障。
市委、市政府高度重视老年人权益保障工作，加强了老龄工作机构的组织建设和制度建设。
《条例》规定：“市人民政府老龄工作领导小组负责对本市老龄事业发展中的重大问题进行调查研究，协调解决需要由有关部门共同参与解决的综合性问题，监督、检查有关维护老年人合法权益的法律、法规的实施。”1996年4月，北京市人民政府老龄工作领导小组成立，为市政府议事机构，由16个委办局作为成员单位共同组成。2000年，北京市人民政府老龄工作领导小组更名为北京市老龄工作委员会，成立市老龄办为市老龄委的办事机构。当前，市老龄委成员单位已增至34个。为发挥并加强议事协调职责，市老龄委相继建立了会议制度（老龄委全会、老龄委主任办公会、成员单位联络员会议、专题会议）、汇报交流制度、检查和激励制度，在老龄理论研究和老龄工作实践中，初步形成“大老龄”的工作格局。
随着市级老龄工作机构的调整，各区县老龄工作机构也进行了调整，目前全市各区县及各街乡均成立了同级老龄工作委员会。
（三）建立城乡社会养老保障体系，保障了老年人基本生活。
按照科学发展观和构建和谐社会首善之区的要求，本市以制度创新为重点，形成了以城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡居民养老保险制度、福利性养老保障制度为基础，以老年人社会优待制度、城乡最低生活保障制度、农村“五保”制度、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、社会慈善制度为补充的广覆盖、多层次的社会养老保障制度，在全国率先实现了城乡老年人人人享有养老保障的目标。
当前，本市城镇职工基本养老保险制度进一步完善。自1994年建立基本养老金调整制度以来，15年间经过16次调整，截止到2009年，退休人员养老金平均水平从制度实施前的月人均270元大幅度提高到月人均1851元，位于全国前列，实现按时足额发放。全市参加基本养老保险的离退休人员达181.07万。
在农村，积极探索新型农村社会养老保险制度改革。截至2008年底，全市累计参保127.5万人，参保率达到85%。有5.9万名农村老年人领取个人账户养老金和财政补贴的每人每月280元的基础养老金。为实现城乡养老保障制度一体化，本市从2009年开始实施《北京市城乡居民养老保险办法》，实现了城乡居民养老保险制度的全覆盖。
在福利性养老保障方面取得了重大的制度性突破，《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》规定，城乡无社会养老保障老年人每月可享受200元的福利养老金。这是全国第一个统筹城乡、标准一致的福利性养老保障制度。截至2008年底，全市共有56.27万名城乡无社会保障老年人享受了福利养老金，其中农村老年人口约占75%。
2008年底，全市共有4.1万多名老年人（城市1.3万，农村2.8万）按照分类救助系数1.05-1.15的标准享受城乡低保待遇。3000多名“五保”老年人得到政府供养。
自2005年起实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，四年累计拨款3000多万元奖励扶助1.1万名农村计划生育家庭老人，奖励扶助金由最初的每人每年600元提高到目前的1200元，比国家规定的最低标准高出一倍。
社会慈善资金积极投入老龄事业，在贫困老年人救助、城乡低保老人享受“慈善医疗卡”等方面发挥了重要的作用。
（四）丰富优待服务内容，促进了老年人共享社会发展成果。
为进一步完善本市老年社会保障体系，促进老年人共享经济社会发展成果，提高老年人社会福利水平，本市于2009年1月1日制定实施新的《北京市老年人优待办法》，在生活服务、文体休闲、医疗保健、养老扶助和维权服务等方面，出台11条项优待政策，受到老年人的普遍欢迎。
优待政策在65岁以上城乡老年人免费乘坐市域内地面公交车、游览公园景区，90岁以上老年人领取高龄津贴，特殊老年人领取居家养老服务补贴等惠老政策上有了重大突破。截至目前，全市共有160万65周岁及以上的老年人享受免费乘坐市域内公交车、免费游览150家公园景点的优待。2008年，全市共有2.1万名90岁以上的老年人享受到总额2200万元的高龄津贴，今年前五个月，已有约2万名老年人享受近1000万的高龄津贴。
（五）健全医疗保障和卫生服务体系，提高了老年人健康水平。
为提高老年人医疗保障和健康服务水平，缓解老年人看病难、就医难的问题，本市建立了以城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村新型合作医疗制度为主要内容，以城镇居民“一老一小”大病医疗保险制度、城乡医疗救助制度为补充，覆盖城乡全体居民的医疗保障制度体系。城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围不断扩大，退休人员医疗待遇水平不断提高，医疗费用负担逐步减轻。截止到2008年底，全市参加城镇职工基本医疗保险的人员已达870.97万人，其中退休人员182.44万人。在全国率先实施城镇居民“一老一小”大病医疗保险制度，有18.2万老年人参保。完善了城镇居民医疗保险制度。进一步提高新型农村合作医疗的筹资水平，参加“新农合”的农村老年人口为44.3万（2007年底）。健全了贫困老年人医疗救助制度。
初步构建起以市老年保健及疾病预防中心为技术依托，以市和区县老年病医院为骨干，以社区卫生服务机构为基础的老年卫生保健服务体系。强化社区卫生服务功能，社区卫生服务机构提出了为老年人提供“三优先”（优先就诊、优先出诊、优先建立家庭病床）的服务承诺，为老年人免费建立健康档案，为无社会保障老年人免费体检，为有需求的老年人建立家庭病床，为社区老年人定期开展健康教育讲座，并开展义诊、健康咨询等活动，普及老年健康知识。针对对老年人健康危害较大的常见慢性病，引入“知己健康管理”模式，有效调动老年人主动参与健康管理，增进老年人健康，减轻老年人医药费用负担。
（六）加快养老服务体系建设步伐，提升了老年人生活质量。
为建立和完善以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充的养老服务体系，本市加快了老年福利服务设施和老年活动设施的建设，规范了社会为老服务工作。
2008年，城八区和房山、顺义等10个区开展了特殊老年人居家养老服务补贴试点工作，符合条件的老年人根据不同情况享受每人每月50元至250元的养老服务补贴。从去年10月至今年5月，已为试点区内4万名老年人发放1200万元养老服务补贴。今年，居家养老服务补贴工作将在18个区县全面推广。
各区县坚持以基层社区为依托，以社区服务为载体，创造性地开展了多层次、多样化、全方位、系列化的服务，建立了全市统一的96156社区服务热线，设置6大类200多个服务项目，发放便民服务卡，开设老年餐桌，方便老年人的生活。建立安全、医疗、生活、慰藉等“四位一体”的社区空巢家庭老人帮扶网络，为近4万户有特殊困难老人安装了“一按铃”或应急服务铃，满足了特殊老年人的需要。
养老服务机构建设力度加大，社会化程度提高。截至2008年底，全市养老服务机构达336所，床位数4万张。其中，政府办养老机构214所，床位1.9万张；社会办养老机构122所，床位2.1万张。探索实施“公办民营”模式。社会办养老机构在建设资金支持、运营补助、土地供给等方面有了新的突破，共有359所次社会办养老服务机构获得政府260多万元的资助。加强了养老服务队伍专业化、职业化培训。
加快建立覆盖城乡的老年人活动设施和场所。市政府投资建成1万多平方米的北京市老年活动中心。在城市社区，建成2244个面积不少于100平方米的社区“星光老年之家”，拥有了“三室一场一校”（文化活动室、日间照料室、医疗保健室，老年健身活动场，老年学校）的服务功能。在集体经济薄弱的山区村投入资金1.25亿元，完成1255个村“山区星光计划”设施的建设任务。加大了无障碍设施的建设和改造力度。
（七）促进老年文教体事业发展，丰富了老年人精神文化生活。
目前，全市共有各级老年人协会6147个，各级老年学校、老年大学3119所，晨晚练辅导站4905个。这些群团组织和活动场所，吸引了几十万老年人常年参加活动，成为群众体育活动的主力军。各有关部门组织开展了老年人运动会、健康老人评选、老年合唱大赛、敬老文艺演出、老年电影节、老年游园等丰富多彩的文教体活动，并以举办奥运会、残奥会为契机，把老年群众体育活动与奥运参与紧密结合，提升了老年人优秀健身项目表演水平。扶持了品牌老年艺术团队建设，开展了遍布城乡的基层文化活动，丰富了老年人精神文化生活。
为老年人参与社会发展搭建平台，形成了在政治上关心引导老年人，在生活上关爱照顾老年人的良好氛围。老年人积极投入到抗击“非典”、抗震救灾和奥运志愿服务等重大活动中，参与社会发展及“和谐社区”、“社会主义新农村”建设，在社区党建、社区服务、治安、卫生、文化、绿化、青少年教育以及“银龄行动”支援贫困地区的文化、医疗、科技服务等活动中，发挥着积极的作用。
（八）加强法制宣传和法律服务，维护了老年人合法权益。
十几年来，本市坚持以法制、行政、舆论及道德教育等多种手段相结合，积极做好综合协调工作，广泛动员社会各界参与、支持和配合，共同做好老年人权益保障工作。
各级人大、政协积极开展《老年法》和《条例》的执法检查和调查研究，推动政府职能部门依法履行职责。1997年，市人大常委会专题听取并审议了市政府贯彻执行老年法律法规情况的报告。2001年，市政协对本市养老服务机构建设情况开展调研，为加快发展养老服务事业建言献策。2006年，本市对《老年法》颁布实施十周年以来的执行情况进行了检查评估。市人大代表和政协委员提出的涉老建议和提案逐年增多。
本市积极开展了多种形式的爱民助老活动，依法严厉打击各种侵害老年人合法权益的违法犯罪活动。加强了老年人法律援助和法律服务工作，为老年人诉讼提供优先服务，对贫困老年人实施司法救助。成立了北京市维护老年人权益服务中心，开通了为老服务热线电话，建立了市、区县、街乡、居村四级维权服务网络。在居（村）通过签订《赡养协议书》、《双养协议书》，督促老人子女履行家庭赡养和精神慰藉义务。
各有关部门和各区县普遍开展了形式多样的普法宣传和敬老道德教育活动，通过将《老年法》和《条例》列入普法内容，把老年法律法规纳入中小学德育教育课程，举办老年人权益法律法规知识大赛，开办媒体宣传专栏，评选推荐“全国老年维权示范岗”和“全国敬老模范社区”等多种形式，广泛深入宣传保障老年人权益的法律法规。通过组织老年人学习老年法律法规，增强老年人自我保护能力。加强信访工作，积极畅通群众监督渠道，帮助老年人解决问题。新闻媒体通过典型案例曝光、以案释法等形式，加强了对老年法律法规贯彻执行情况的舆论监督和引导。
二、存在的主要问题
本市在老年人权益保障工作方面，进行了大量的尝试和创新，取得了良好的成效。但在人口老龄化快速发展和经济转轨、社会转型、利益格局不断调整变化的新形势下，老年人权益保障工作还存在着以下问题：
一是配套法规、规章尚不完备。当前法规规章主要规范社会养老保障、医疗保障、养老服务机构发展等方面的内容，在满足老年人生活照料、社区服务、休闲娱乐、社会参与等方面需求的规范性文件较少。老年福利事业投入机制尚不健全。
二是社会养老保障体系建设仍需完善。本市农村社会养老保障制度建设起步晚，覆盖面还需提高。多层次的城镇职工养老保险体系需要进一步完善。特困老年人社会救助力度还需加强。医疗保障水平不足以满足老年人的需求，老年医疗服务缺乏特色，社区卫生服务特别是农村医疗卫生服务还需进一步加强。
三是社会化养老服务尚不能满足老年人的需要。社区居家养老服务刚刚起步，老年人日间照料、生活护理、送餐服务、家政服务和精神慰藉等项目比较缺乏。养老机构总量不足，分布不均，存在一定的床位空置现象，护理型机构数量还较少，与老年人的照料服务需求存在差距。
四是老年人精神文化生活还不够丰富。老年人的文化活动内容比较单一。基层老年人文化娱乐团队缺少经费和指导。社区资源共享困难，老年文化娱乐活动场所较少。现有老年活动场所因缺少管理经费和管理人员，利用率还不高。老年人参与社会发展的渠道较少。
五是社会上还存在侵害老年人合法权益的现象。当前极少部分家庭成员依法保障老年人权益的法治意识和敬老道德观念淡薄，干涉老年人婚姻，侵占老年人住房和财产，不赡养老人等现象还有发生。
六是老龄工作机制不规范，工作力量尚显薄弱。各级老龄工作机构在编制性质、隶属关系和部门级格上还不够规范，协调老龄委成员单位的力度较弱。基层老龄工作力量薄弱，无法应对日益增多的老年人服务和管理工作。养老服务职业教育机制尚未形成，专业服务队伍缺口大。
三、完善措施，继续抓好《老年法》和《条例》的实施
当前本市老龄工作和老龄事业发展还存在不少薄弱环节，需要在今后的工作中加以改进和克服。重点要抓好以下几项工作：
（一）完善老龄政策法规体系。
建立完善的老龄政策体系是保障老年人合法权益，依法开展老龄工作，促进老龄事业健康、持续发展的重大基础性建设任务。随着本市经济社会进一步发展，人口老龄化进程加快，本市养老保障、医疗保险、城乡居民最低生活保障、老年人优待等新政在探索中相继出台，为老年人权益保障的实施增加了新的内容，需要在《条例》中进一步明确和规范。修订《中华人民共和国老年人权益保障法》已列入国家的立法规划，提请市人大常委会也尽早启动《北京市老年人权益保障条例》修订工作。针对当前社会养老保险、医疗保险、护理保险、社会救济、家庭赡养、社区照料、居家养老服务、老年人福利、老年人住宅等与本市人口老龄化发展形势和需求不相适应的方面，建议由立法部门牵头，联合市政府法制部门、老龄工作部门和相关职能部门开展专项调研，总结借鉴国内外先进经验，积极探索养老服务发展新模式，科学设计与本市社会经济发展水平相适应的制度体系，适时推出专项法规，推进老年人权益保障工作依法行政。
（二）健全社会养老和医疗保障制度。
结合当前老年人权益保障工作出现的新情况、新问题，本市将进一步健全完善广覆盖、多层次的社会养老保障制度，提高老年人生活质量。在国家政策指导下，逐步做实养老保险个人账户；积极探索事业单位养老保险制度改革；鼓励和指导有条件的单位建立企业和职业年金；不断提升退休人员社会化管理服务水平；继续实施城镇职工基本养老金调整制度，不断改善退休人员基本生活；根据本市经济发展和财政承受能力，逐步提高城乡居民基础养老金和老年居民福利金待遇水平。完善老年人优待制度，努力提高服务质量，适当扩展优待项目，适度扩大优待人群。继续实施低保人群的分类救助制度，建立起低保标准的科学调整机制，对老年人适当提高调整系数。规范老年人专项救助制度及临时救助制度。积极探索建立计划生育家庭的养老保障制度。继续做好老年人的医疗保障工作，推行社会保障卡。建立老年健康服务体系，完善老年健康服务网络。
（三）提升社会为老服务水平。
按照“到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老”的“9064”养老规划设想，大力推进本市以居家养老服务为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设。全面开展居家养老服务工作，整合社会资源，调动各方面的积极性，在社区层面普遍建立居家养老服务机构、场所，加强专业化、职业化与志愿服务相结合的居家养老服务队伍建设，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面的服务。加大政府购买社会化为老服务力度，制定高龄老年人、生活自理困难的老年人、纯老年人家庭人员等特殊老年人居家养老补贴办法和服务细则。完善养老服务机构制度建设，加快发展养老服务机构建设，增加床位数，提高入住率；科学规划养老服务机构建设用地，合理布局城乡机构数量；加大财政补贴力度，引导、支持社会力量兴办养老服务机构，并继续落实各项优惠措施；继续抓好养老服务机构的标准化工作和行政管理工作，引导养老服务机构提升自我管理能力；大规模培养养老服务机构专业服务人才队伍，提高服务质量。
（四）丰富老年人精神文化生活。
大力宣传本市人口老龄化发展形势、老龄工作方针和各部门、社会各界落实“六个老有”的新举措和新成果，提升全社会对发展老龄事业的认识和责任感，营造良好的老龄事业发展环境。发挥首都政治文化中心的优势地位，结合本市老年人才资源丰富的特点，发挥文化、教育、体育、出版、宣传、共青团、工会、妇联、残联等主管部门的主导作用，同时引导社会力量，整合社会资源，指导基层老年人文化、教育、体育活动团队建设，加强社区老年活动场所和设施建设和资源共享，组织丰富多彩的老年人活动，举办老年学校，提高老年人精神文化生活水平，共同促进首都老年文教体事业发展。扎实做好老年人优待服务工作，发挥交通、公园、园林绿化、旅游、文物等部门的主导作用，调动服务部门的积极性和主动性，为老年人出行、锻炼和娱乐活动提供优惠、优质服务。尊重、维护老年人劳动和社会参与的权利，积极探索老年人力和人才资源合理参与社会的途径和方法，搭建舞台，加强指导，营造老年人参与社会发展的政策和社会环境。
（五）加大老年人权益维护工作力度。
进一步完善维权工作的协调与领导体制，加强直接面向老年人的维权服务组织建设，加强维权队伍建设。认真贯彻落实信访条例和市政府对信访工作的具体要求，加强人员培训，不断提高信访工作和维权服务质量。结合老年维权工作实际，有计划、有步骤地推进老龄法规政策宣传普及工作，着力提高《老年法》和《条例》的社会知晓率。加大司法援助力度，为老年人参加诉讼活动提供优先、优待、优质服务。落实加强尊老敬老思想道德教育，树立爱老助老先进典型，打击侵犯老年人合法权益的行为，发挥社会舆论的监督和警示作用，协调老龄社会代际关系，倡导全社会理解、尊重、关心和爱护老年人，营造社会敬老道德环境，维护社会和谐稳定。
（六）加强老龄工作机制和队伍建设。
做好老年人权益保障工作，要充分发挥各级党委政府的主导作用，坚持政府在老龄事业发展中的主体地位，坚持以公共财政投入为主渠道、社会力量积极参与的老龄事业资金筹措机制。进一步完善老龄工作机制，加强老龄工作机构力量。切实发挥成员单位的作用，按照成员单位承担的老龄工作职能，把老龄事业纳入本部门的工作规划中。强化各级老龄办的职责任务，明确其“参谋助手、监督检查、综合协调”的职责内涵。建议市人大常委会在《条例》修订中明确老龄工作机构的行政职能定位，明确老龄办为法律授权的贯彻实施《老年法》和《条例》的专门机构，具有行政执法主体资格。统一市级和区县老龄工作机构编制性质，批准为公务员或参照公务员管理的部门，真正体现老龄工作方针中政府主导的责任和功能意义。统一区县老龄工作机构部门级别为处级单位，加强与成员单位工作上的协调力。按照区域老龄人口比例，合理确定本地区老龄事业发展经费和老龄工作办公经费，并纳入同级财政预算。有计划地培训老龄工作干部。进一步探索基层社区老龄工作的工作机制，配备基层老龄专干，引导基层老龄工作健康发展。
《中华人民共和国老年人权益保障法》和《北京市老年人权益保障条例》在全市老年人权益保障中发挥了重要的作用，是本市老龄工作的指南和老年人权益保障的坚强盾牌。认真解决好贯彻落实法律法规过程中出现的问题，依法维护好老年人的合法权益，是我们的一项重要而艰巨的任务。我们将继续坚持依法行政，努力做好各项老龄工作，推动本市老龄事业发展迈上新台阶。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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