——2012年9月27日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上
北京市人民检察院检察长慕平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会本次会议议程的安排，我代表北京市人民检察院，报告全市检察机关加强民事行政检察监督工作的情况，请予审议。
一、围绕首都发展大局，全面履行民行检察监督职责
根据我国宪法、民事诉讼法和行政诉讼法的有关规定，人民检察院有权对人民法院的民事审判、行政诉讼活动实行法律监督。检察机关代表国家及时监督纠正确有错误的判决裁定，对于维护司法权威、保障民事案件公正审判和行政诉讼依法进行具有重要意义。2008年9月市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）出台以来，高检院单独下发及会签了一系列加强民行检察工作的规范性文件，召开全国检察机关第二次民事行政检察工作会议，进一步明确了民行检察工作的法律监督属性、职能定位、基本要求和工作发展思路，使民行检察监督的范围大为拓宽，手段更加多元，制度环境进一步改善。北京市检察机关顺应中央加强对司法权监督制约的总体要求，紧紧围绕首都经济社会发展大局，以贯彻落实《决议》为契机，以人民群众反映强烈的影响司法公正的突出问题为重点，积极稳妥地推进对民事审判和行政诉讼活动的法律监督，认真妥善解决群众诉求，促进定分止争，维护和谐稳定，推动民行检察工作不断向均衡、深入发展。
（一）构建多元化监督格局，努力维护司法公正。坚持以抗诉为中心综合运用多种监督手段，监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，促进和支持人民法院公正审判。一是加大抗诉力度。《决议》出台以来，以办理不服二审生效裁判的申诉案件为重点，就中级法院和区县法院作出的生效裁判提出抗诉242件，同比增长36%；对市高级法院作出的生效裁判提请高检院抗诉13件，高检院支持抗诉9件。在年均申诉案件受理数量基本稳定的情况下，抗诉规模稳中有升，以10%的比例逐年提高。其中，2008年39件，2009年54件，2010年62件，2011年68件，特别是2011年，全国民行检察提出抗诉数较前一年平均下降14.9%，北京保持了9.7%的增长；再审改变原判决率从2008年的45%提高到了75%，抗诉质量明显提高。二是推行再审检察建议。对符合抗诉条件的案件，建议人民法院自主启动再审程序，简化办案流程，缩短办案周期，维护法院权威，实现了办案规模、效率和效果的有机统一。全市检察机关认为终审裁判存在错误，向各级法院发出再审检察建议153份，同比增长302%。人民法院按照《决议》要求，认真对待检察机关提出的再审建议，2011年再审检察建议采纳率为67.5%，比2008年提高了35.5%。三是依法监督纠正诉讼违法行为。针对人民法院存在的庭审程序违法、法律文书错漏及违法送达等问题，共发出纠错检察建议和纠正违法通知书94份，有效促进了司法行为的规范性和严肃性。贯彻“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》，坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的民行审判人员职务犯罪。对民行审判、调解和执行中的枉法裁判、失职，以及相关联的贿赂犯罪立案8件8人，提起公诉6件6人，有4人已被依法判决。
（二）做好服判息诉工作，深入化解社会矛盾。全市检察机关坚持抗诉与息诉并重，将监督与维护、支持结合起来，引导当事人接受法院的正确裁判，营造尊崇司法权威的良好社会氛围。在认真受理、细致审查每件案件的基础上，对6286件法院裁判正确的案件开展服判息诉的疏导工作，占所有受理案件的87.2%，使申诉人接受检察处理意见，维护了法院的审判权威。一是把执法办案的过程变成化解矛盾的过程，积极引导当事人和解息诉。对当事人有和解意愿、原审裁判存在一定瑕疵但又不符合抗诉条件的，检察机关居中沟通、引导、见证当事人达成和解，取得了多方共赢的结果。《决议》出台以来，检察机关主动促成当事人和解131件，彻底化解了纠纷。谢棣劳动争议申诉和解案结束了长达16年的争议，房山检察院成功促成18件农民工劳务合同纠纷系列案达成和解，避免了群体上访缠访事件的发生。二是强化对不立案、不抗诉案件的释法说理，试行公开审查办案机制。市检察院下发《进一步加强民事、行政检察部门释法说理工作的实施细则》，规范了释法说理工作的标准和程序，努力让当事人明法知理，拿着申诉来，带着明白走。对出现新证据、原审裁判认定事实存在错误的申诉案件，在分院和两个基层院试行申诉案件公开审查听证会，由检察官主持，组织双方当事人公开调查核实证据，深入查明案件事实，以公开促公正，在阳光下提升司法公信力。9件公开审查案件中，3件达成和解，3件提出抗诉，取得了良好的法律效果和社会效果。三是推行检调对接，引入第三方力量促成和解息诉。市检察院制定《开展检调对接工作的实施意见》，规范检调对接的工作程序和方法。各分院、基层院共与司法局、律师协会、街道办事处签订协作意见22份，与法院签署工作意见10份，推动息诉工作与行政调解、司法调解、人民调解、公益律师调解有效衔接，协作解决了122件化解难度较大的申诉案件。通州检察院与区司法局开展检调对接协作的经验得到市委政法委的肯定，所会签的实施细则被高检院民行厅全文转发。
（三）推动诉讼监督职能适度延伸，促进社会管理创新。全市检察机关以诉讼监督个案审查为基础，积极关注个案反映出的民事立法、民事司法、行政立法、行政执法、行政司法等方面的社会管理问题，积极向有关单位提出意见，促进提升社会管理水平。针对行政机关和相关单位存在的制度性、管理性问题，发出检察建议198件，其中126件被采纳并收到回复。市检一分院建议国家商标局规范注册申请中审查标准不统一的问题，房山检察院建议市司法局规范伤残鉴定行业的相关程序，门头沟检察院建议区建委规范房地产中介服务机构及人员管理，相关单位均予以采纳，认真研究整改。近期，针对监督工作中发现的法律漏洞及服务行业自行设定客户“黑名单”等社会热点问题，市分三院分别选取驰名商标认定与保护法律制度等三个课题开展类案调研，召开专家论证会，拟进一步提出改进立法的建议，首次尝试从监督个案向促进完善社会管理的法制层面延伸职能。
二、扎实推进改革创新，着力拓宽民行监督工作范围
中央司法体制和工作机制改革对完善民行检察监督的范围和程序提出了明确要求，市检察院根据高检院第二轮检察改革工作规划，出台2009至2012年检察改革实施意见，积极稳妥地推进各项改革任务，创新监督方式，提升监督效果，打开了民行检察工作新局面。
（一）加强对民事执行的检察监督。根据“两高”关于开展民事执行监督试点的通知和“两高三部”关于监督执行人员渎职等违法行为的相关规定，稳步推进民事执行监督试点工作。全市检察机关就执行中的违法行为受理执行申诉案件167件，发出纠正违法通知书和检察建议36件，促使法院进行整改。2009年，市检察院根据市委政法委的要求，对昌平法院等5个法院清理民事执行积案工作进行督查，发挥了检察监督的职能作用，受到市委政法委的充分肯定。2011年，探索创新执行监督方式，首次对一起涉案标的6000余万元的执行申诉案件向法院发出《执行问题说明函》，要求法院就相关执行异常问题进行说明，两级法院及时回复并撤销了2份执行裁定，这一做法被高检院向全国转发。市检二分院针对三份法院执行追加裁定发出检察建议，促使法院明确今后不再将已离婚配偶追加为被执行人。在试点工作中，我们尊重民事执行工作的复杂性和敏感性特点，坚持有限监督的原则，不介入执行工作的实施过程，慎用停止执行程序建议，加强统筹协调，务求监督质量。目前，市检察院与市高级法院已就检察机关有序开展执行监督达成共识，检法两院对执行监督的配合进一步增强。
（二）加强对调解活动的检察监督。当前，在“大调解”格局下，调解已经占到法院结案总数的一半以上，成为主要结案方式，与此同时，当事人制造虚假调解以及调解违反自愿原则等现象有所增多。全市检察机关根据“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》的明确授权，共受理调解申诉案件102件，提出再审检察建议26件。如顺风公司申诉租赁合同纠纷一案，被申诉人冒用顺风公司名义承租车辆并拖欠租金，被起诉后继续冒用顺风公司名义应诉，经法院主持达成调解，致使与案件无关的顺风公司的财产被强制执行。检察机关受理申诉后，积极促成当事人达成和解，同时向法院发出检察建议，法院再审后撤销了调解书，取得了较好的效果。
（三）积极开展涉法涉诉案件专项评查。为深入分析当事人涉法涉诉信访的原因，促进信访案件回归法律程序，根据市人大常委会的工作要求，2010年市检察院开展百案评查专项工作，从市人大常委会、市高级法院移送及全市检察机关受理的99件涉法涉诉信访案件中，选出84件当事人长期上访、案结事不了的案件逐案评查分析，其中绝大部分是民行案件，对司法机关的处理结论作出客观评价，提出了执法违法、行政执法不当、基层基础工作薄弱、当事人诉讼能力不强和申诉请求过高等五方面原因，专题向市人大常委会、市委政法委做了汇报，同时立足深入推进社会矛盾化解，提出了严格依法行政、创新社会管理、构建信访终结机制等对策建议。近两年来，全市检察机关按照各级政法委的工作部署，又对539件长期信访案件进行了评估和复查。开展案件评查作为新形势下检察机关改进监督方式、提高监督能力的积极探索，拓宽了民行检察服务大局的工作空间。
（四）积极开展综合监督。2011年，市分三院在总结分析上年度民行检察案件情况的基础上，梳理并指出法院在类案办理中存在的普遍性、倾向性问题以及审判程序违法的突出问题，提出改进审判工作的意见和建议，分别召开座谈会向同级法院正式通报工作情况。相关法院高度重视，组织有关业务庭室研究整改，要求传达到每位审判人员，进一步提高审判质量。2012年，诉讼监督情况通报在原有基础上又扩大到办案规模较大的三个基层院，有力促进了法院审判活动的规范管理，增进了检法之间的沟通交流。高检院向全国推广了该做法。
三、健全完善工作机制，确保民行检察工作持续、健康发展
《决议》出台以来，全市检察机关大力加强规范化建设，规范和完善民行检察工作程序，推动建立内外部工作机制，促进民行检察工作平稳较快发展。
（一）严格规范执法行为。深入推进执法规范化建设，市检察院出台《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》，制定《民事审判和行政诉讼活动监督细则》，各分院、基层院以此为统领，制定各项工作规则71项，规范工作程序，细化各办案环节的业务流程，健全了民行检察工作的制度体系。完善业绩考核和管理系统，调整考核项目，加大监督工作权重，解决结案不均衡、协助调查案件效率不高的问题。推进检察一体化办案机制，坚持上下统筹，强化上级院对下级院的案件指导和案例指导，加强协作配合，形成了以市分院为主体、基层院为基础的工作格局。建立审判人员职务犯罪线索评查和移送机制，加强民行检察部门与自侦部门的内部联动，整合检察资源，打造监督合力。市检一分院实行反贪局、反渎局和民行处联合分析案件，对职务犯罪线索价值进行评估，提高了移送涉嫌犯罪线索的质量。
（二）完善外部工作机制。坚持在党委领导和人大监督下开展工作，加强与其他执法司法机关的沟通协调，努力建立常态化的对接机制。对于民行检察重大监督事项主动向党委、人大报备，试行年度司法公正评估报告制度，向党委、人大报告包括民行检察在内的诉讼监督工作情况，促进党委的执法监督和人大的司法监督。完善与人民法院的联系机制，按照两院《关于建立沟通机制的若干规定》，与市高级法院在院级沟通平台上定期沟通整体情况，在部门沟通平台上及时交流个案问题；各分院、基层院均与同级法院建立了多层次的长效沟通机制，检察长列席同级法院审判委员会17次，形成了检法之间各司其职、良性互动的工作氛围。此外，还与司法行政机关、律师协会开展协作，在具体专业领域加强交流，推进检调对接机制，汇聚多方力量化解社会矛盾。
（三）健全对民行检察权的监督制约机制。牢固树立监督者更要接受监督的观念，在强化监督的同时始终把强化自身监督放在同等重要的位置来抓。扎实开展各种主题教育实践活动，践行政法干警核心价值观，真正将“忠诚、为民、公正、清廉”内化于心、外化于行。强化内部分工制约，实行案件受理、审查和侦查相分离，分别由控申部门受理，民行部门负责审查，自侦部门负责职务犯罪侦查。强化上级院对下级院的监督，加大对申诉人不服下级院不立案、不提请抗诉等决定的复查力度。深化检务公开，主动接受社会和人民群众监督，加强释法说理，认真听取其他执法司法机关和律师意见，确保民行检察权不失位、不滥用，始终在法制轨道上行使。
四、切实加强自身建设，不断提高民行检察监督能力
全市检察机关把提升监督能力作为加强民行检察工作的关键，紧紧抓住队伍建设这个根本，着力打造一支高素质专业化民行检察队伍。
（一）大力加强队伍专业化建设。针对民行案件类型多、领域广、法律庞杂且更新快的特点，采取有效措施加强队伍建设。一是推行专业化分工。在全国率先实行按受理案件类型分设多个办案组，对口分案，类案专办，着力培养专门领域的专家型人才，并鼓励各级检察机关按照辖区受案特点，重点打造特色监督工作。二是推行处长办案机制。要求各院民行检察部门的处长每年人均至少直接办理2－4件重大疑难案件，2011年各级院民行处长、副处长共办结案件595件，人均结案14.5件，占全市结案总数的35%，发挥了引领示范作用。三是尝试专家咨询。去年，从行政机关、高等院校、资深法官和律师中聘请35名民商事、行政和知识产权法律专家，组成民行检察专家咨询委员会。一年来，对9件疑难复杂案件进行了24人次的专家咨询和论证，提高了案件审查水平。四是坚持“以案代训”。实行主管检察长听取案件汇报时民行检察处全体人员参加、分院基层院共同参加研讨提请抗诉案件，通过观摩实战，丰富诉讼经验。五是树立监督范例。坚持开展民行检察技能比武和诉讼监督精品案评选活动，评选出20件精品案件、20件优秀案件，选拔出十佳民行检察办案能手，引导形成创先争优的良好局面。
（二）配齐配强民行检察干部。推行民事、行政检察机构分设，根据行政诉讼与民事诉讼不同的特点和规律，市分三院筹建行政检察机构，集中办理全市行政和知识产权申诉案件，初步形成独立的行政检察办案力量。坚持充实、调整、引进并举，市分三院从法院审判队伍中调入5名资深法官，并派出20名检察人员到法院业务庭交流学习，具有法院工作经历的人员占52%，通过检法交流，带动提升司法经验，快速提高队伍的专业化水平。《决议》出台以来，全市民行检察人员新增20人，达到了139人，比2008年初增长15%，70%的新招录人员具有民商经济法专业学历，40岁以下的人员占70%，知识结构、年龄结构不断优化。
（三）加强民行检察理论研究。注重结合办案实践开展民行检察理论研究，不断深化对民行检察工作规律性的认识。充分利用北京的区位优势，加强与学术界的沟通交流，成功主办全国直辖市民行检察论坛，开展两期民行诉讼监督理论研究，出版《民事行政检察监督难点与对策研究》等两部专著，与知名期刊《法学家》合作，从检察实务角度刊发一组高质量专栏文章，丰富了民行检察监督理论。全市民行检察人员年均撰写调研文章100余篇，公开发表50余篇，通过加强理论研究和实证研究提升业务水平，为民行检察工作的长远发展提供了智力支持。
五、以科学发展观为指导，努力开创民行检察工作新局面
《决议》出台以来，全市民行检察工作取得了长足进步，职能定位和监督思路进一步明晰，制度体系逐渐完备，监督成效日益突出，各项监督指标在直辖市中位居前列，人民法院接受检察监督的自觉性进一步增强，检法之间监督、配合、支持的关系更为顺畅。但民行检察工作在全国推开才不过20年左右的时间，兼之立法不完善等客观因素，与其他检察业务相比还比较薄弱，存在不少亟待解决的问题：一是监督的力度、质量、效率和效果与人民群众对公正司法的需求还有较大差距，社会认知度不高，不善监督、监督不到位的现象仍然在一定范围内存在。二是民行检察工作区域发展不平衡、民事检察与行政检察之间发展不平衡，要实现均衡发展还需进一步努力。三是贯彻落实上级文件的部分配套细则和工作规则尚未出台，与人民法院、司法行政机关的沟通协调、相互配合有待进一步优化。四是民行检察队伍的素质能力与工作任务的要求、人民群众的司法诉求还不相适应，整体专业化水平还有很大的提升空间。
当前处于社会转型期，因经济发展和社会管理等引起的矛盾大量涌入司法领域，民行诉讼案件数量长期在高位徘徊，人民群众对公正司法、特别是对民商事案件公正审判的司法需求日益高涨，为深化民行检察监督带来了机遇和挑战。我们清醒地认识到，民行检察监督作为对民事、行政审判的权力制约机制，不是第三审，更不能当成“第二法院”。在及时回应人民群众的申诉请求、依法强化监督的同时，检察机关更要恪守民行检察监督的机制原理，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，助对防错，通过监督促进法院加强审判管理，提高审判质量，将审判错误和诉讼违法行为消灭在萌芽状态，以提升整体司法的公信力。
下一步，结合民事诉讼法、行政诉讼法的修改，我们将重点做好以下工作：一是提高认识、转变观念，进一步提升民行检察监督能力。认清民行检察工作格局发生的深刻变化，进一步提高开展民行检察工作的积极性和主动性，加强人才培养和队伍管理，扩大检法人员交流，全面提升民行检察队伍的履职能力，妥善解决“重刑轻民”的问题。二是深入构建多元化监督格局。加大涉及国家利益、社会公共利益等社会影响较大案件的办理力度，科学配置和合理运用各种监督手段，推广综合监督工作方式，规范诉讼违法行为调查，将办理民行申诉案件与查办司法不公背后的职务犯罪有机结合起来，实现监督效果的最大化。三是深化民行检察改革。以涉及民生和社会公益的案件为工作重点，进一步规范对民事执行、调解活动的监督，探索民事督促起诉、支持起诉工作，不断丰富民行检察工作内涵。四是完善一体化、立体式监督工作架构。按照“上下统一、横向协作、内部整合”的原则，凝聚监督合力，发挥基层院的基础作用，以大院为龙头，带动全市民行检察在办案量上取得突破。五是强化对行政诉讼活动和行政执法行为的监督。促进行政诉讼监督的专业化，稳步推进行政检察机构分设，适应首都行政、知识产权案件审判工作的突出特点，打造北京特色的行政检察监督品牌。六是全力做好息诉服判工作。增强大局意识和责任意识，积极运用各种方法化解矛盾，为首都创造和谐稳定的社会环境。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，今年是《决议》出台的第五个年头，也是本届人大常委会连续关注诉讼监督的第五个年头。五年来，在党委领导、人大监督下，我们在大局中寻找诉讼监督发展契机，把推进诉讼监督作为一个系统工程，结合整体工作布局长抓不懈，充分发挥中国特色社会主义司法体制内部制约机制的作用，有力地促进了首都的执法司法公正，形成了推进诉讼监督工作的北京经验。北京市检察机关不但在全国率先建立起较为完整的诉讼监督制度体系，建立健全了一系列有针对性的内外部工作机制，还提炼出一套较为成熟的工作理念，在理论研究上承担了组织者、创新者和实践者的角色，为探索法律监督工作规律作出了一定贡献。在“十二五”时期，随着三大诉讼法陆续修订，贯彻落实《决议》将翻开新的一页。我们将继往开来，谋划长远，奋发有为，坚定不移地把诉讼监督推向深入！
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