杨惠
人大立法能力是国家治理能力的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。党的十八届四中全会以来，人大的立法能力建设成为全面推进依法治国、彰显中国特色社会主义民主制度优越性的内在要求。2015年修改的《立法法》，第72条第4款实现了“立法能力”首次入法，此后历届全国人大常委会立法工作计划都对加强立法能力建设提出了要求。从学术研究的角度，立法能力(legislative capacity)一直是比较立法政治研究中的核心概念，立法能力也是评估各国立法机构能力和绩效的重要方面。本文以改革开放以来全国人大和北京市人大的立法经验为基础，从立法效能和法案修改能力两个方面描绘人大立法能力的发展轨迹，并对影响立法能力的可能因素进行探讨。
一、理论研究中立法能力的界定及其内涵
在比较立法政治研究中，学者们主要把立法能力定义为“议行关系”视角下立法机构影响立法决策的能力，具体包括立法机构议程设置的能力、产出法律的能力(也称为立法生产力或立法效能)、修改法案的能力、立法效率等。也有一些研究从结构和程序性因素、外部环境、法案特征、任期等方面探讨影响立法机构立法能力的原因。
国内学术界围绕立法能力的探讨，最权威的定义来自宋方青教授和李林教授，他们的共识是，人大立法能力是国家治理能力的重要组成部分，立法生产力是立法能力的关键面向之一。宋方青教授提到“立法能力是立法者在立法过程中完成立法目的、满足立法需求所体现出来的本领和能量，表现为立法的生产力”，李林教授则指出“立法能力是立法主体按照立法程序行使立法权力，通过立、改、废、释等方式提供立法产品，及时满足经济社会文化发展对立法需要的一种能力”。
正是立足于国内外理论研究，本文主要从立法效能(即立法生产力)、修改法案文本的能力两个方面描绘人大立法能力的变迁。
二、数据与方法
(一)数据来源
本文以改革开放以来全国人大及其常委会、北京市人大及其常委会的立法实践经验为依据。为了描绘全国人大和北京市人大立法效能的变迁轨迹，搜集了第五届至十三届全国人大及其常委会(1978年-2020年)制定和修改的560部法律(现行有效271部)；第七至十五届北京市人大及其常委会(1979年-2020年)制定和修改的426部法律(现行有效150部)。
为了分析人大审议阶段法案文本修改能力，利用2008年4月至2020年12月期间制定和修改的100部新立法和修订的法律文本对(草案和成文法律)，共200份文本进行文本量化分析。2008年是立法公开的关键节点。2008年4月15日第十一届全国人大委员长会议作出决定，为了推动科学立法和民主立法，此后由全国人大常委会审议的法律草案，一般都要向社会公开，并公开征集意见。这一决定作出后，截至2020年12月通过的105部新立法和法律修订中，只有5部法律的草案尚未公开，其余100部法案皆已向社会公开。得益于人大的立法公开，本文能够通过捕捉法律草案到成文法律的修改幅度，全面、系统地分析人大的法案修改能力。
(二)研究方法
在立法效能的分析中，本文主要采用了描述性统计分析的方法，从历史的纵向维度描绘人大立法效能的发展轨迹。在此基础上，本文结合文本量化分析和负二项回归分析，对人大审议阶段的法案修改能力进行分析。遵循现有研究中前沿的文本重用(text reuse)的研究路径，对发展成熟并被计算机、生物学等多个领域广泛使用的莱文斯坦距离算法(Levenshtein distance，也称最小编辑距离算法)进一步创新，提出了最小编辑距离2.0算法，旨在更细颗粒度地捕捉法案文本在人大审议阶段的修改幅度。接着，以法案的修改幅度作为被解释变量，结合法案特征、立法程序和届别因素等解释变量，运用负二项回归分析方法，探讨多元因素对人大法案修改能力的影响，以期为人大立法能力的提高提供启示。
三、人大立法能力与立法效能
(一)全国人大立法效能的发展轨迹
一是差阶发展。图1中黑线是各届别的立法总数，蓝线是当届通过的新立法仍现行有效的数量。
首先，从各届别立法效能的分布来看，改革开放以来全国人大立法效能呈总体波动上升趋势。其中，第八届全国人大的立法效能最为突出，也奠定了现行中国特色社会主义法律体系的坚实基础，这与中国社会主义市场经济改革的步伐具有一致性。2011年时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系形成，这标志着中国法律体系框架建构基本完成，相应的第十一届全国人大以来我国立法工作步入了全面修法的阶段。值得注意的是，第十二届全国人大立法效能再次提高。
其次，图2显示了各届别全国人大不同类型立法的分布。其中，为了实现有法可依，第五届至八届全国人大立法工作以法律创设为主，这一时期新立法比例高于75%。自第九届全国人大以来，法律修改的比例明显上升，呈现出法律创设和完善双轮驱动。第十一届全国人大进入全面修法阶段，法律修改的比例达70%。在新时代的人大立法工作中，新立法和修订(法律大修)比例均呈现明显上升趋势。
二是差域发展。不同届别全国人大致力于制定何种类型的法律？图3按照我国法律体系的七个门类，描绘了各历史发展阶段全国人大立法工作的重点，总体上呈现出差域发展的态势。值得注意的三个方面包括：其一，宪法与宪法相关法在第五届、七届、十三届人大立法效能更高，这些时期都属于我国政治体制建构和重构的关键历史时期。其二，经济法、行政法类立法在各届人大二是差域发展。不同届别全国人大致力于制定何种类型的法律？图3按照我国法律体系的七个门类，描绘了各历史发展阶段全国人大立法工作的重点，总体上呈现出差域发展的态势。值得注意的三个方面包括：其一，宪法与宪法相关法在第五届、七届、十三届人大立法效能更高，这些时期都属于我国政治体制建构和重构的关键历史时期。其二，经济法、行政法类立法在各届人大中均占有较大比重，它们是中国特色社会主义法律体系的两大重心。其三，社会领域立法自第七届人大以来得到了相当程度的重视，但总体仍供小于求，这也是今后人大立法效能提高的一个可能增长点。
三是两类任期效应并存。既有理论认为任期是影响不同政体立法机构立法效能的因素，因此本文进一步考察了各届别全国人大在任期不同阶段的立法效能。图4展现出我国的立法效能总体上呈现出以任期为基础的两种效应，一是示范效应：即任期首年高效能，这在第六届、七届、八届和十三届人大较为突出；二是任末效应，即任期末年高效能，第五届、九届、十届、十一届、十二届人大基本都属于这一类型。因此，任期效应在全国人大的立法履职中体现得更为明显。
(二)北京市人大立法效能的发展轨迹
本文用同样的方式描绘北京市人大立法效能的发展轨迹，并试图将其与全国人大立法效能的发展趋势进行比较。
一是差阶发展。图5a和图5b分别呈现了北京市人大在不同届别的立法效能分布及不同类型立法的比例分布。基本的发现包括：首先，改革开放以来北京市人大立法效能呈总体累计上升趋势；其次，1993年至1998年第十届北京市人大建构起北京市现行法规体系的底色，这一时期的立法效能居各届别之首。再次，从2008年开始，北京市人大进入全面修法时期(修改比例>50%)，法律修改的数量首次超过新立法的数量。最后，2013年第十四届北京市人大以来立法效能再次呈现明显的上升趋势。
从比较视角上，北京市人大立法效能的发展轨迹与全国人大具有高度的相似性，1993年至1998年是全国人大和北京市人大立法能力发展的关键时期，这与中国的政治经济背景有着密切的关联，这一时期我国开始从计划经济向市场经济的转型，需要立法保障市场经济的健康有序发展。2008年至2013年全国人大和北京市人大的立法工作都从过去的以新立法为中心转向全面修法，对立法质量的强调和法律体系的完善成为这一时期人大立法工作的首要任务。由此可见，时期因素是理解人大立法效能发展的一个不可忽视的因素。
二是差域发展。图6显示出北京市人大立法工作的两大重心：经济法、行政法，任何一届人大这两类法律的制定都占有较大的比重。同全国人大立法效能的发展趋势相似，在1993年至1998年第十届北京市人大履职期间，经济类法律的制定数量居各届之首，进一步证明了人大立法在我国社会主义市场经济改革中的重要保障作用，改革的推进离不开法治保障。当然，本文主要从立法总量的角度分析立法效能，立法效能背后的立法细节仍然值得探讨，北京市人大在重点领域立法中的先行先试值得赞赏。如2008年北京市人大出台法律援助条例，至今该法已实施13年，这无疑为全国人大法律援助法的制定和今后的实施都提供了借鉴。2015年北京市人大在全国率先出台的居家养老服务条例，乃至即将出台的接诉即办工作条例，都是北京市人大立法能力在重要领域的生动体现。
三是任期效应。从任期效应的角度观察北京市人大的立法效能分布，可以发现除第十届北京市人大外，其他各届人大的任期示范效应和任末效应并不明显。由此可见，任期因素与立法效能的关系可能还需要纳入人大的层级、所处历史时期、当届五年立法规划内立法总量等因素加以考量。
四、人大立法能力之法案修改：基于全国人大的证据
本文致力于对全国人大在审议阶段的法案修改能力进行分析，实际上全国人大法案文本修改中存在一些共性问题对地方人大的法案修改，乃至帮助我们理解人大法案修改能力具有重要借鉴意义。如前所述，本文采用的文本量化分析策略是最小编辑距离2.0算法。该算法的优势有三：一是，能够计算出文本对之间的最小编辑距离，从而更准确地捕捉人大审议阶段法案的修改幅度。二是，可以获得通过添加、删除、替换和移动四种编辑操作进行法案文本修改的词数。与普通的文本量化分析方法相比，该算法的独特优点在于能够捕捉法案文本具体修改的细节，类似于还原立法者对法案文本的实际编辑过程。三是，可以计算文本对之间的相似度。
本文运用两种方法验证算法输出结果的有效性。无论是根据全国人大常委会公报中所报告的草案修改条数进行人工编码，还是随机抽取20% 的法案将它们的文本修改情况与算法输出结果进行人工比照，都证明了最小编辑距离2.0算法在衡量法案文本修改幅度方面的有效性。
(一)总体性分析
图8a呈现了100个法律草案修改为成文法律的最小编辑距离分布，总体上表现出法案文本修改的广泛性和差异化。第一，修改的广泛性主要体现为所有的法案在人大审议过程中都经历了或多或少的修改。就最小编辑距离而言，51%的法案最小编辑距离在1000个词以内，绝大多数法案的最小编辑距离在2000个词以内。广泛的法案修改幅度，彰显了人大在审议过程中的法案修改能力。第二，法案间修改幅度存在显著的差异化，编辑距离最小的法案在人大审议期间只经历了45个词语的修改，修改幅度最大的法案则经历了9572个词语的修改，法案间修改幅度的极差明显。
图8b更加细致地报告了使用增加、删除、移动和替换四类编辑操作进行法案文本修改的相对比例分布。平均来看，增加是人大立法审议中最倾向于采用的法案修改方式，它通常会提高法案的复杂性、条件或具体范围。替换和删除的编辑方式次之，移动的编辑操作是人大进行法案修改中使用频率最低的修改方式。
(二)列举式分析：修改幅度最大和最小的法案
在全国人大立法审议过程中，哪些法案被修改得最多，哪些被修改得最小？本文对修改最多和最少的5个法案分别进行了列举。从表1可以看出，食品安全法在2015年修订中草案被修改的幅度最大，达到了9572个词。接着是证券法2019年的修订，排名第三和第四的分别是2020年通过的长江保护法和2009年通过的食品安全法，排名第五的是2013年通过的特种设备安全法。修改最少的法律是2017年通过的烟叶税法，修改词数为45个。此外，2020年出台的城市维护建设税法、
2017年通过的船舶吨税法、2018年通过的车辆购置税法和2015年通过的国家勋章和国家荣誉称号法都是最小编辑距离最小的5个法律。对这10个法律的部分属性作进一步考察，可以得出如下四个初步发现：
第一，相较于人大审议中最小编辑距离排名靠后的5个法律，编辑距离更大的前5个法案获得了相对更高的社会关注度。文本修改幅度最大的是2015年食品安全法的修订草案，它与当时接连发生的苏丹红、瘦肉精等食品安全问题所带来的社会焦虑紧密相关，很大程度上食品安全法的修订是重塑社会公众的政府信任，消解潜在不稳定因素的制度化回应。与草案中7065个词语总量相比，成文法律中词语的总数达到11401个，换言之，人大在审议过程中对草案进行了大幅度的扩展。据统计，在食品安全法的修订过程中，全国人大在七个省市召开30余场座谈会和调研，邀请持不同意见的专家进行当面沟通。即便是在通常被视为“微调”阶段的第三轮全国人大立法审议中，常委会委员发言者仍然达到330人次，最终推动了草案的55处实质性内容的调整。相较之下，2017年通过的烟叶税法在立法审议中则面临了最小幅度的修改，细致分析这些修改内容可以发现人大对烟叶税法草案的修改更多属于基本格式、措辞和大小写的调整，而不涉及文本内容实质性的调整。由10个法条构成的烟叶税法，实质上仅仅是将国务院烟叶税暂行条例升格为国家法律，旨在贯彻落实党的十八届三中全会提出的“税收法定原则”和党的十九大提出的“深化税收制度改革”。同一时期通过的城市维护建设税法、船舶吨税法、车辆购置税法在内的税法也主要属于税收条例的升格以回应国家税收制度改革的进程，它们获得的社会关注度都相对较低。
第二，审议程序可能与法案的修改幅度有关。从10个法律的基本特征可以看出，相比编辑距离较小的5个法案，修改幅度更大的5个法案从人大初审到最终表决通过的时长往往更长，提交人大会议审议的轮次也明显更多，这一初步发现符合我们的基本认知。
第三，复杂度越高的法案往往会被更多地修改。从草案复杂度的测量指标草案总词数来看，修改幅度更大的法案其本身的复杂度也明显更高，修改得较少的法案往往是篇幅短小的法案。可能的原因包括两个方面，一是，越是复杂、规制对象越多的法案，所涉及的问题就越广，知识和信息的需求也会越大。随着人大审议中越来越多信息的输入，所带来的各个方面的修改可能会相应地增加。二是，复杂度越高的法案往往规定得更加详细，相比规制相对模糊的法案，复杂度更高的法案的修改过程往往更为审慎和小心翼翼。
第四，法案的门类、牵头起草单位与修改幅度的关系有待进一步全面考察。最小编辑距离最大的5个法律包括了行政法、民商法、经济法和社会法，除食品安全法外，其他3个法律草案由人大常委会和人大专委会牵头起草。最小编辑距离最小的5个法律，经济法占据五分之四，它们都由财政部牵头起草。
(三)负二项回归分析：影响法案修改幅度的因素
对10个法案的列举式分析并不能完全揭示各变量与法案修改幅度在统计学意义上的相关关系，因此本文采用负二项回归分析方法，对人大法案文本修改幅度的影响因素进行实证检验。图9为回归分析结果在95%置信水平上的可视化呈现，具体解读方式是：当置信区间完全位于x=0的左侧或右侧时意味着特定解释变量能够显著影响人大对法案修改的幅度，左侧为负向显著影响，右侧则是正向显著影响。当置信区间横跨x=0时，表示该解释变量不会对法案的修改幅度产生显著影响。按照这一逻辑，图9得出的结论是，社会关注度越高、复杂度越高的法案，人大对法案的修改幅度会显著更大。相比人大常委会牵头起草的法案，由党的机构部门牵头起草的法案修改幅度显著更小。列入上一届五年立法规划的法案修改幅度往往更小，审议轮数更多的法案修改幅度更大。与第十一届全国人大相比，第十二届和十三届全国人大对法案的平均修改幅度显著更大，一定程度上反映出人大法案修改能力的提升。
五、总体性评价
本文主要从立法效能和法案修改能力两个方面描绘人大立法能力的发展。以立法效能视角描绘人大立法能力的变迁，可以发现全国人大和北京人大立法效能呈差阶差域化的发展轨迹。人大立法效能的发展与中国政治、经济和社会的发展同频共振，其中，时期、任期都是理解人大立法效能不可忽视的因素。当然，今后还可以进一步结合人大硬件资源等多方面的变量对人大立法效能的影响因素进行更深入的分析。
从法案文本修改视角检视人大的立法能力，分析发现法案在全国人大审议阶段经历了广泛且差异化的修改，社会关注度、法案复杂度、法案成熟度、审议程序等都是影响人大法案修改能力的因素。根据上述分析结果，可对提高人大法案修改能力提出一些建议，一是，充分发扬民主立法，通过鼓励社会公众积极参与立法成果，可以提高人大法案修改的合法性和信心，强化人大主导立法的能力。二是，人大要不断提高其专业化履职水平，加强专门委员会自身建设，从而增强修改复杂法案的能力和独立性。三是，立法程序的完善有利于保障人大的法案修改能力。“三审制”的实施促使人大的立法审议过程更加审慎，有效地提高了立法质量。在法案的审议中，应充分汲取多方面的信息和意见，对于具有较高复杂性的法案，群众广泛关注的重要法案，或分歧意见较大的法案，可以重点审议并充分审议，以提高审议质量，确保良法的制定。同时，充分发挥立法规划的立法指导作用，进一步提高规划编制的主动性、科学性和民主性。
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