李振宁
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《依法治国决定》”)规定“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。作为国家意志载体的宪法法律法规，是否能体现党的主张、能否规范党的活动、是否做到了科学立法，立法者是否“善于”转化党的主张，是“全面”推进依法治国应当回答的重要命题。
一、法律是否可以规定党
一国的宪法法律是否具有规定政党条款的权限，根本上是如何考虑法与政治、法与政党的关系问题。如果过于强调政治、政党的作用和优先性，则法律规则没有权限规定政党或统治阶级的内容，或者仅仅可以规定维护统治阶级利益的内容。如《唐律疏议》第一篇《名例律》规定的谋反、谋大逆等“十恶”罪行都是直接侵犯专制皇帝的统治基础和封建统治秩序的行为。
(一)法治国家下法有权限规定党
我国《宪法(2018年修正)》第5条明确，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国、建设法治国家，是宪法明确的治国方式和建国道路。既然坚持依法治国、建设法治国家，那一国之法就符合法治的一般原理，法就具有一般性和普遍性。法治国家的法律约束一国的所有组织，法律在一国全部地域范围内对一切人和组织发生效力。政党也不例外，也要遵守一国宪法法律的规定。也即宪法第五条第四款规定的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”
依法治国同样被党确立为党领导人民治理国家的基本方略，《中国共产党章程》中同样规定了“依法治国”的方略。1997年，党的十五大把依法治国提到治国方略的高度，明确提出了建设社会主义法治国家的目标。2012年，党的十八大明确提出“全面推进依法治国”的要求。2014年，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了全面的战略部署。《依法治国决定》也已经明确，必须坚持党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，“任何组织和个人……都不得有超越宪法法律的特权”。
宪法、党章和党中央文件都明确我国实行依法治国，从我国宪法法律规定的“权利能力”来讲，设置中国共产党相关内容的条款是可以的。解决了法规定政党条款的权限，但不意味着由法来规定政党行为比较妥当，规定政党条款的角度和路径等，后文会详细论述。
(二)党自我约束自觉接受法律规范
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，执政党如何定义自身在法治国家建设中的角色地位，也决定着法律能否规定党的内容。
党的领导并非是“以党代法”或者“以党治国”。邓小平早在《党与抗日民主政权》一文中就指出，“党的领导责任……不是党权高于一切”“‘以党治国’的国民党遗毒，是……使党脱离群众的最有效的办法”。《中国共产党第十一届中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》以对历史问题的反思明确了“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”此外还有人炒作所谓“党大”还是“法大”的问题。推进全面依法治国要坚持党的领导与依法治国有机统一，习近平总书记就多次指出，党大还是法大是个“伪命题”。习近平总书记也多次对党活动、对党内干部活动提出要求，“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉”。
在党法关系上，我国坚持的是党的领导、人民当家作主和依法治国“三统一”。自党的十五大确立了依法治国的基本方略后，党的十六大报告、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文件中明确了“依法执政”是党执政的基本方式，党的十八大又强调法治是治国理政的基本方式。同时党执政所依之法又是体现了人民利益和党的主张的法律，是通过法定程序使党的主张成为国家意志。党的主张、人民利益和法律法规内容具有高度统一性，法律文本中规定党的内容本身就是党所同意或主张的。
我国宪法确立了中国共产党的领导地位，建设社会主义法治的根本要求是坚持党的领导，党的领导同样需要依靠社会主义法治，党要在宪法法律框架下活动，法律中设置与党相关的条款，也是社会主义法治的表征。
二、法律是否有必要规定党
(一)“中国共产党的领导”要求法应当规定党
政治是法律产生和存在的根本性基础。栗战书委员长指出，“立法活动是国家重要政治活动，立法工作是国家重要政治工作”，“政治属性是立法工作第一属性”。立法坚持党的领导是我国法治社会主义属性和立法政治属性的根本要求，其重要表现是在法文本中载入党的领导等内容条款。
《中共中央关于加强党的政治建设的意见》从加强党的政治建设的角度要求“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，“积极主动将党的领导主张和重大决策部署转化为法律法规”。把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面，要求将党的地位、主张和重大决策部署旗帜鲜明地规定在法律法规中。
《全国人大常委会2021年度立法工作计划》规定“确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实”，“落实宪法关于党的领导的规定，推动党的领导入法入规。”《国务院办公厅关于印发国务院2020年立法工作计划的通知》要求“要推进党的领导入法入规，以立法推动完善党领导各项事业的具体制度”。人大立法与行政立法的工作计划同样明确，应在法文本中贯彻落实党的领导、党的路线方针政策的内容。
党的十八大以来，通过法律规范明确当领导相关工作的法律地位、体制机制的实践愈发普遍，也有必要“继续加强法律法规对党的领导制度体系的支撑和完善作用，通过制度设计把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，厚植党的领导制度体系的法治基础。”
(二)社会主义法治体系完整性需要法规定党
《依法治国决定》明确，中国特色社会主义法治体系包括了完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。因此国家法律和党内法规是党领导人民治国理政的两大支柱，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党规国法得衔接、协调，要求两者在内容和规范领域对象方面，既有所分工区别，又相互补充、保障，同时不存在越位、冲突等问题。
党内法规主要调整政党组织、成员之间的权利义务责任关系，反映的是党的意愿和主张，主要约束党的组织机构、领导人和成员；国家法律法规主要调整国家机构、国家公民、社会组织以及各类市场主体的权利义务关系，体现的是全体国民的意志和主张，约束全体国民和国土上的外国人等。党的意志要想具有全民的约束力，需要通过法定程序将党的主张、党规内容转化上升为全民一体遵循的法律法规。中办法规局提出，推进党的领导入法入规，实现党管党治党和治国理政相贯通。
党员、干部要同时遵守党规党纪和国家法律法规，国法是党员干部和其他非党员主体共同的义务来源。如公务员中有党员和非党员，党内法规中有很多关于公务员管理、公务员道德素质的规则和要求， 这些党内法规要求，除了通过党的组织部门以其对组织人事的领导地位和对公务员选录、任免的工作程序管控外，也以国家法律的形式对党对人才的领导地位、对公务员坚持党的领导要求等予以明确。无论是否是党员，成为公务员的条件之一是“拥护中国共产党领导”(《公务员法》第13条第3项)且不能“被开除中国共产党党籍”(第26条第2项)，均有“自觉接受中国共产党领导”的义务(第14条第1项)，均不得散布有损中国共产党的言论，不得组织或者参加旨在反对中国共产党领导的集会、游行、示威等活动(第59条)。公务员法的制定和修改参考了党内法规《中国共产党纪律处分条例》的规定，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想明确的新时代党的组织路线，适应和落实了加强党对公务员队伍集中统一领导的要求，使党的主张和路线成为了国家意志。
三、法律可以规定党的哪些内容
《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定，“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规”“积极主动将党的领导主张和重大决策部署转化为法律法规和政策政令”。这些要求既是加强党的政治建设的体现，也是立法工作的政治要求。实际上，我国现行的法律法规中，已经有大量的与党相关的法律条款。
(一)法律法规的已有规定
立法坚持党的领导，在法文本中大量的还是规定了党的领导地位、指导思想、路线方针政策、党组织作用以及党的领导权力行使机制等，明确了坚持党的领导的具体领域等。这些规定符合的要求。同时，随着党领导立法工作的不断深入，已经逐渐有法律法规规定了请示、汇报等党的领导的具体程序要求，还有的法律法规尝试将党的职权或原属党内法规的内容进行规范。
1、规定党的领导地位。2018年修改宪法，总纲第一条增写一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，抽象概括地规定了党的领导地位。在具体工作领域，法律法规还明确了党领导公务员制度(公务员法第4条)、我国武装力量(国防法第19条)、人民武装警察部队(人民武装警察法第3条)，领导国家生物安全工作(生物安全法第4条)、档案工作(档案法第3条)、密码工作(密码法第4条)、军人地位和权益保障工作(军人地位和权益保障法第5条)等。
2、规定党的指导思想、路线方针政策等。指导思想如《公务员法》第4条规定公务员制度“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。路线方针政策方面包括党的基本路线、社会主义方向、民族政策和宗教工作方针等。
3、规定党领导权行使的机制程序等。
党的十八大以来，党对立法工作领导的制度化不断加强。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》(中发〔2016〕10号文件)明确党中央研究决定国家立法工作中的重大问题。2019年中共中央印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》第13条规定党组织应当向上级党组织请示“重大立法事项”。法律法规也将党中央、党委、党组等听取报告，以及下级党组请示汇报等方面内容予以规范。
(二)与党相关法律规定的适当性
《立法法》并未规定法律法规规定党有关内容的范围和尺度，只在总则第3条中原则性的规定了“立法应当……坚持中国共产党的领导”。《中国共产党党内法规制定条例(2019修订)》中有多个条款规定了“适合由”和“只能由”党内法规作出规定的事项，如第3条党内法规的定义，第4条制定党内法规的事项，第二章不同层级党组织制定党内法规的权限事项等。其中规定最为直接的是第4条第2款，“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”
1、关于创设党组织职权职责。有部分现行法律法规中对党组织的职权职责是有所涉及的。如《民办教育促进法》第9条规定，民办学校中的中国共产党基层组织“按党章进行活动，加强党的建设”；《人力资源市场暂行条例(2018)》第39条规定，人力资源服务机构中的党的组织“加强对流动党员教育监督和管理服务”；《内蒙古自治区企业国有资产监督管理条例(2018)》第32条规定，国家出资企业的党组织“在企业决策、执行、监督等环节开展党的活动”。上述规定或者仅是抽象概括性的规定了一些党组织的任务职责，或者是对党组织承担的党内义务的复述，不属于“创设”了职责职权。
也有的国家法律法规对党组织工作职能的规定比较具体，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例(2011)》第5条要求企业中的党组织应当“为实现企业转换经营机制的目标和《企业法》规定的企业根本任务开展工作”，企业党组织的工作任务是否属于“创设”可以商榷，但这种规定的角度已经不再是强调党组织的领导地位，而是设定了具体的工作方向，是比较特别的一种规定。
2、关于党员义务权利。党员的权利义务关系是典型的政党内部关系，不宜由国家法律法规予以增减。目前规定有党员条款的法律法规，或为物业管理、志愿服务领域，如支持、鼓励、引导推动党员参选/担任社区党组织成员/业主委员会成员/业主代表等；或为红色资源传承、乡村振兴、社会治理等领域，鼓励党员开展红色资源弘扬、调解社会矛盾、弘扬优良家风等。上述条款旨在发挥党员先锋模范作用，表述上多用鼓励、引导等非强制性的词汇，并未增减党员的权利义务，符合《中国共产党章程(2017修改)》第3条第2项规定的“在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用”的党员义务。
3、关于党的纪律处分和组织处理。
《依法治国决定》规定，“依法执政……要求党依据党内法规管党治党”“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”“党规党纪严于国家法律”。因此，党规国法是存在分工的，对于党内事务、党的纪律等，应由党内法规予以规范。
4、关于党发挥领导作用。有学者提出，国家法律只能抽象确认“党的领导”，不宜对“党的领导”进行具体调整，党如何发挥领导作用，党具有什么样的领导权力等事项不由国家法律规定。目前的法律法规中多有原则性规定领导核心作用、政治核心作用的表述，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例(2011)》第3条第4项、《城镇集体所有制企业条例(2016)》第10条、《新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法(2020修正)》第3条等，并未就具体如何发挥党组织作用做进一步规定。
5、关于机构编制事项。2019年中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》第4条规定，党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整，适用本条例；第27条第2款规定“部门规章和规范性文件不得就机构编制事项作出具体规定”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》规定“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定”。因此涉及党机构改革、体制机制、职责调整和编制等问题，法律法规不宜规定；其他编制事项，较低层级的法律文件也不宜规定。
总体而言，由于概念模糊等原因，法律法规与党内法规就党有关事项规定的权限划分并没有具体的、清晰的边界，实际中往往靠立法工作者具体把握，靠立法主体同级党组织载听取立法项目汇报时判断。自党的十八大以来，法规备案审查工作进一步强化，全国人大常委会法工委每年会年度报告，大体上可以判断目前法律法规中的党相关条款，并不被认为是超越权限的。
四、法律应当如何规定党
(一)法律规定党内容的变化趋势
1、位置由总则到分则。长期以来，大多数法律法规都是在总则中对党的领导作原则规定。这一方面是传统立法思路认为
宪法已经规定了党的领导，部门法律、行政立法和地方立法就不必都作具体规定；另一方面是无法准确把握以法律规范表述党的领导的界限尺度。
党的十八大以来，国家法律尤其是地方性法规规定党的相关内容更加频繁和深入，开始在分则中、具体法律权利义务关系中规定党的内容。基层社会治理是推进治理能力现代化的重要方面，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，中共中央办公厅2019年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》等文件都提出加强街道办事处党建的内容，强化街道党(工)委领导作用。《天津市街道办事处条例(2020)》总则中强调了党委领导、党建引领、街道党的工作委员会领导的内容。《北京市街道办事处条例(2019)》除了在总则中对党的领导予以规定外(第1条至第3条、第5条)，相关内容在分则中再次予以强调，如街道办事处转变治理理念、创新治理模式应坚持党委领导(第五章第29条)，街道办事处应当落实街道党建工作协调委员会议事协商议定的事项(第30条)，社区服务站在社区党组织领导下开展工作(第34条)等。分则的内容对党的领导予以具体规范。
2、表述由原则到具体。与在序言、总则中规定党的内容相适应，大多法律法规表述党相关内容时都比较原则，一般是“某工作坚持党的领导”等，晚近的法律法规对党相关内容的表述则更为具体。
一是表述具体组织机构名称。有的法律法规不再仅表述“党的领导”“党中央”“党委”等宏观的或者类概念，而是直接点出具体机构名称，如“市人大常委会党组”“中共大连市委”“中共上海市人大常委会党组”“省委统战部”等。
二是表述具体程序、时间。与党相关的机制程序等一般都由党内法规或者规范性文件规定，有部分法律法规对与党相关的程序等作了具体规定。如规定法规规章草案由政府党组向同级单位请示的时间节点为“草案送审稿形成后审议前”；在立法规划、立法计划外增加的立法项目，人大常委会党组向同级党委请示批准的时间节点为“常务委员会主任会议通过后”。
3、方法由理念到实操。党的领导入法入规，已不仅法律规范对党的领导抽象性规定，而是在具体制度中予以落实。如《吉林省物业管理条例》总则第1条、第3条确定了物业管理体系的总体格局是“党建引领社区治理”。总则第8条确立了这一格局落地的制度方案，就是发挥党员和党组织的作用，推动党员成为业委会成员、担任社区党组织兼职委员；业委会、物业服务企业成立党组织；社区党组织与业委会、物业企业建立议事协调机制。这一格局和制度方案在分则各章中予以体现，业主大会会议筹备组中要有社区党组织代表(第二章第6条)，业委会中中国共产党党员应占多数(第三章第三节第42条)，业主委员会成员候选人由社区党组织推荐(第44条)，物业管理委员会中有社区党组织代表、物管委主任由社区党组织代表担任、物管委副主任可由社区党组织制定业主代表担任(第三章第三节第56条)。吉林省的规定以党员、基层党组织作用为基础，将中共中央办公厅2019年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中“加强社区物业党建”“建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制”等要求在规则实操层面予以落实。
4、内容涵盖由点到面。党的领导的制度化、法制化，并不仅仅表现为法律文本的具体条款，有的整部法律法规体现了党的领导，旨在落实习近平总书记的讲话、指示，旨在贯彻党的路线方针政策。如公务员法修订草案是全国人大常委会法制工作委员会将中央组织部送的修订草案(送审稿)等文件直接转化而来的，完整体现党的意志。2018年6月习近平总书记视察威海时指出“威海要向精致城市方向发展”，随后威海市委提出要求，威海市人大常委会将《威海市精致城市建设条例》列为立法计划。2015年、2020年习近平总书记考察云南时均对云南提出了“生态文明建设排头兵”的定位，为落实总书记讲话精神云南制定了《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》。《反食品浪费法》旨在落实习近平总书记对制止餐饮浪费行为要求“厉行节约、反对浪费”的指示。可以说，上述法律法规整体上都在转化着党的主张。
(二)法律规定党相关内容的启示
1、并非所有法律法规都需明示“党的领导”。从目前法律法规中与党有关的条款来看，大多为具有社会治理、行政管理色彩的法律法规，民商法等协调平等民事主体的法律法规中规定党相关内容条款较少，如民法典条款中没有任何一个条款含有“党”字，公司法第19条规定有成立党的组织的内容。曾经的立法惯例是不在具体法律法规中写入党的领导的具体内容，时任全国人大常委会委员长的李鹏同志指出，“关于党的领导，法律条文该写就写，不需要写就不写。”实际上，并非是只有含有“党”字才是规定党的内容，《民法典》中的诸多“绿色条款”就体现了党的十八大以来对生态环保的重视。有些学者担心党的领导入国法由“泛化”的现象，主张政治性强的法律法规更适宜规定党的内容。其实这更多是适当性的判断，立法主体不应为了规定党而规定，还可以通过立法技术运用来解决。
2、坚持党领导立法解决立法事权不明问题。上述分析已经说明，关于党职权职责、机构编制等事项不宜由国家法律来规范，但实践中确有部分法律法规的内容很难判断是否与党内法规的立法事权相冲突。如《高等教育法》第39条列举了“中国共产党高等学校基层委员会”的各项职责，党内法规《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2021修订)对高校党组织的规定更为详细。《上海市上海市人民代表大会专门委员会工作条例》第6条规定“中共上海市人大常委会党组在专门委员会设立分党组”，并规定了专门委员会分党组的职责。《中国共产党党组工作条例》(2019修订)第11条、第12条对于分党组的设立，第三章对于党组的职责等都有详细的规定。一般来讲，国家机关内部党组层级的设置、党的基层组织职能等均属于党内组织关系范畴，应由党内文件予以规范，如上海市人大常委会党组可以出台文件予以明确。在法规中规定既可能超越立法权限，又没有党内法规规定详尽，操作性方面也稍显不足。对于某些可能存在争议的与党相关条款，可以按《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党重大事项请示报告条例》等的规定，通过向同级党委或上级党委相关机构请示汇报的方式来解决，这也是坚持党的领导的具体表现。在制定《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》时，对于能否在法规中直接表述“党组”“北京市委”等党机构的名称，曾经有过北京市委办公厅请示中央办公厅法规局。
3、从“接受领导”角度表述党的内容。党的领导是社会主义法治建设的根本特征，所谓“党入法”的问题其实是“党的全面领导入法”。党在宪法法律框架内活动，遵守法律法规确定的法律秩序规范，但并不需要国家法律直接给党规定职责义务，相关规定可以在党内法规中予以规范，这也是国家法律与党内法规协调衔接的应有之意。2018年天津市人大常委会在审议《<天津市物业管理条例>修正案(草案)》时，就有委员和代表提出“地方性法规不宜对党组织直接设定法定义务”；因此将草案中的“加强社区党组织对业主委员会和物业服务企业的领导”改为“业主委员会和物业服务企业要在党组织的领导下开展物业管理活动”。
党对各方面工作的领导地位已经在宪法中得以确认，立法法也同样规定坚持党的领导，国家法律法规应从“接受领导”角度表述党的内容。具体而言，除抽象规定党的领导、直接规定党的地位的条款，其他法律条款、尤其是分则中的条款，其主语宜为党之外的其他组织或个人，如“自治机关全面贯彻党的民族宗教政策，落实新时代党的治藏方略……”(《果洛藏族自治州自治条例(2021修订)》第70条)，“专门委员会组成人员应当努力学习党的理论和路线方针政策……”(《黑龙江省人民代表大会专门委员会工作条例(2017)》第27条)；表达方式避免“党应领导”，而是“应在党的领导下”，如“业主大会、业主委员会、物业服务人等在中国共产党社区党组织的领导下依法依规开展物业管理活动”(《衡水市物业管理条例》第4条)；制度设计的出发点和落脚点是为党的领导提供法制保障，如为党组织活动提供条件和保障(《深圳经济特区社会建设促进条例》第71条，国务院《志愿服务条例》第10条)，不符合党的方针政策的立法项目不予立项(《广州市人民政府规章制定办法(2020修订)》第9条)。法律法规规定党相关内容的目的是明确党的领导地位，而非给党组织规定任务。
五、结语
在我国法律体系中规定中国共产党的内容，既有权限，也有必要，既是党的政治建设的必然要求，也是社会主义法治体系建设的应有之义。我国目前法律法规中有关党的条款，在涵盖领域、表达方式、表述角度等方面存在着立法权不足，与党内法规立法事权划分模糊等问题。立法实践中，可以保持一定的谦抑性，以党领导立法程序判断党相关条款设置的科学性，以明确党领导地位的方式拟制法律条款。
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