——2020年9月23日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
北京市人大常委会农村办公室主任 金树东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
去年9月以来，按照市人大常委会立法工作安排，农村办公室会同城建环保办公室、法制办公室组织市政府有关部门对制定《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》(以下简称条例)进行了调研论证。今年4月，市人大常委会主任会议通过了农村办公室关于制定条例的立项论证报告，同意立项。市人大常委会党组向市委书面报告了立法工作情况，随后成立了市人大常委会和市政府主管领导担任“双组长”的立法领导小组，组建了农村办公室、城建环保办公室、法制办公室和市发展改革、司法、财政、规划自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化等11个单位参加的立法工作专班。立法工作专班梳理相关法律政策，深入生态涵养区的乡镇村调研，广泛征求部分市、区、乡镇人大代表，市委市政府有关部门，市“一委两院”，市政协农业农村委，基层干部群众以及专家的意见，开展重点问题研究，进行集中起草，形成条例草案初稿。7月以来，市发展改革委、市司法局对条例草案初稿进行了修改，征求了公众意见。9月15日，市政府常务会议讨论通过了提请本次会议审议的条例草案。现将有关情况报告如下：
一、制定条例的主要考虑
生态涵养区，是首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，是首都功能不可或缺的重要承载地，是建设国际一流和谐宜居之都的重要本底，在北京城市空间布局中处于压轴位置，地位作用非常重要。多年来，在市委市政府的坚强领导下，本市不断完善政策、加大投入，各相关区充分发挥主体作用，生态涵养区生态保护与绿色发展取得了显著成效。但是，对照习近平生态文明思想以及区域协调发展的要求，生态涵养区建设依然相对滞后，亟需推动减量转型提质发展。总体上看，山水林田湖草系统保护不够，绿色发展路径不畅，生态保护补偿机制有待完善。为此，2018年，市委市政府制定了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(以下简称实施意见)，明确了新时期推进生态涵养区建设的目标、要求和措施。开展生态涵养区立法，发挥立法对改革的引领、推动、规范、保障作用，及时将市委决策部署转化为法律制度，有助于推动实施意见落地并形成长效机制。
此次立法，我们坚持的立法思路：一是把握核心理念。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想为指导，落实“绿水青山就是金山银山”的理念和市委“不让保护生态环境的吃亏”“用生态的办法解决生态的问题”的总体要求。二是坚持目标引领与问题导向相结合。紧扣新版北京城市总体规划确定的功能定位，着力保障首都生态安全、促进区域协调发展、建设国际一流的和谐宜居之都。坚持问题导向，主动回应基层诉求，针对生态涵养区发展面临的不平衡不充分的突出问题，重点从“建设好保护好绿水青山”和“推动绿水青山变成金山银山”两个维度设定制度。坚持生态优先、系统保护、城乡融合、强区富民的原则，从生态保护、绿色发展、用地保障、资金投入、人才支撑、监督检查等方面作出规定。三是明确立法方法。按照“统筹、集成、优化、创新”的思路，将创新政策固化到法规层面，将实践经验凝练成长效措施，努力制定一个定方向、立原则、重统筹、利长远的条例，为生态涵养区建设提供有力法制保障。
二、对条例草案的总体评价
农村办公室认为，市政府提请审议的条例草案贯彻了市委关于生态涵养区的决策部署，落实了立项论证提出的基本思路，目的明确、内容全面、结构合理、措施可行，具有鲜明的首都特色，在健全主体功能区制度、完善多元化生态保护补偿机制、促进区域协调发展等方面具有制度创新意义，总体上比较成熟。主要表现在：
一是围绕“建设好保护好绿水青山”，完善山水林田湖草的系统保护制度。在基本制度方面，统筹建立健全自然资源调查监测、自然资源资产确权登记和有偿使用、生态环境质量状况监测评价、信息共享等制度。在具体措施方面，针对重点问题，与现行法律法规衔接，固化生态保护红线管理改革措施，强化重点水库保护、地下水超采管控、水环境治理，生物多样性保护，森林质量提升，废弃矿山修复，突发事件应对等措施。
二是围绕“推动绿水青山变成金山银山”，完善绿色发展的促进制度。在产业发展方面，明确统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策。推动适宜的重大活动和重大项目在生态涵养区落地。建立产业园区绿色发展状况评估制度。推动农林业绿色和特色发展。坚持城乡融合和一二三产融合，鼓励和引导生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体、农村电商、科创智能等新兴业态发展；挖掘文化资源价值，促进文化旅游产业发展。在保障措施方面，明确盘活存量、优化结构，提升建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划时，优先保障生态涵养区建设用地需求；根据产业发展需求，制定建设用地点状供地政策。加强领导干部和专业人才配备、干部交流与培训。
三是围绕“不让保护生态环境的吃亏”，健全多元化生态保护补偿机制。明确建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线等重点区域生态补偿机制。依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价、经济社会发展状况等，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。合理安排转移支付，完善生态环境、基础设施、基本公共服务、民生改善等领域建设和运维资金的支持政策，加大投入倾斜。固化结对协作机制，推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢。统筹推进市郊铁路、骨干公路、乡村公路等路网建设，提高通达效率。明确改善义务教育和医疗卫生服务的措施，推动优质教育、医疗资源向生态涵养区配置。健全生态涵养区绩效考评机制，突出生态保护和绿色发展导向。
四是围绕“用生态的办法解决生态的问题”，明确绿色发展的技术要求。鼓励采用生态方式处理污水。明确制定生态涵养区国土空间生态修复规划或者计划，以自然恢复为主、人工修复为辅，统筹推进生态修复。采取恢复植被、土地复垦等措施，推进矿山生态修复。加强水生态空间修复，制定河湖水系连通修复方案，改善河流上下游连通状况，逐步恢复河湖生态流量，维护河湖生态功能。指导农业生产者合理使用农业投入品，推动农业废弃物、畜禽粪污资源化利用，严防农业面源污染。
三、需要进一步研究的重点问题
根据前期调研情况和各方意见，农村办公室认为条例草案在以下几个方面还需要研究优化，建议在审议时予以重点关注。
1.关于促进绿色发展。生态涵养区产业发展相对滞后，建议注重发挥政府宏观调控作用，引导资源节约型、环境友好型的企业总部等项目向生态涵养区的集中建设区疏解。点状供地政策是促进产业融合发展的关键制度，可以总结实践经验，适当细化政策内容，明确实施路径。废弃矿山可以变废为宝，建议明确合理利用措施。促进生态涵养区发展，根本上要靠劳动力素质提升、增强内生动力，建议明确加强城乡居民分类分级教育培训，提高劳动力职业技能和素质。
2.关于健全生态保护补偿机制。经过不断探索，本市初步建立了以重要生态资源和重点区域为保护对象、以财政转移支付投入为主要形式的生态保护补偿政策体系。为了增强针对性、操作性，可以根据实践，研究细化水流、森林、耕地等生态保护补偿方式。建议根据管控强度，将饮用水水源保护区、自然保护地、文物保护带等列为重点区域给予适当补偿。研究生态涵养区综合性生态保护补偿实现方式。明确对养老、医疗等社会保障资金投入给予倾斜。通过健全多元化生态保护补偿机制，切实促进生态涵养区居民增收，调动生态保护的积极性。
3.关于加强生态保护。全市约有95%的生态保护红线和97%的自然保护地位于生态涵养区，为了落实中央改革部署，适应监管执法需要，确保生态涵养区在维护首都生态安全的同时，实现绿色发展，条例草案对生态保护红线管控措施做了具体规定，建议适当规范自然保护地体系建设要求，与生态保护红线立法做好衔接，完善相关管控措施。总结基层实践，适当细化农业面源污染防治和污水处理措施。
4.关于强化科技支撑。条例草案对生态保护与绿色发展的科技支撑规定较少。鉴于首都作为科技创新中心，高校科研机构集中，建议明确加强新理念、新技术、新模式研究和推广应用，更好助力生态涵养区建设。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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