北京市司法局副局长 苗林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)》(以下简称草案)作如下说明：
一、立法背景
习近平总书记对生态文明建设高度重视，指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”近期，习近平总书记给建设和守护密云水库乡亲们的回信中强调：“北京一万多平方公里的山区是首都重要的生态屏障和水源保护地，地位十分重要。各级党委和政府要深入贯彻生态文明思想，把生态文明建设作为战略性任务来抓，坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山。”
经党中央、国务院批准的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称《城市总规》)明确提出了生态涵养区的区域范围、功能定位及中长期发展目标。生态涵养区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区，以及昌平、房山两区的山区。全市约80%的林木资源、60%的水资源、65%的湿地均位于该区域。生态涵养区是首都的重要生态屏障和水源保护地，是城市“大氧吧”和“后花园”，在北京城市空间布局中地位和作用极为重要。
2018年10月，市委、市政府印发《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(京发〔2018〕30号，以下简称《实施意见》)，明确了生态涵养区的近期发展目标、主要任务和改革措施。近年来，市政府有关部门在土地管理、自然资源调查监测、生态保护补偿、绿色产业发展等方面，制定了一系列政策措施。
为了贯彻习近平生态文明思想和对北京的重要指示精神，落实《城市总规》和《实施意见》，有必要通过地方立法进一步明确生态涵养区的地位，凝聚强化生态涵养区生态保护、促进绿色发展、优化保障措施的共识，总结固化实践经验，发挥立法的引领、推动和保障作用，以法治方式促进生态涵养区生态保护和绿色发展。
二、立法工作过程
根据市人大常委会工作安排，2019年9月，市人大常委会农村办牵头启动立法调研；2020年4月，市人大常委会主任会议审议通过立项论证，并明确由市人大常委会农村办负责起草工作；6月，根据有关市领导指示，起草工作由市人大常委会农村办调整到市发展改革委；7月30日，市发展改革委将《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案送审稿)》报送市政府审查。
按照立法程序要求，市司法局主要开展了以下工作：一是书面征求市政府有关部门、各区政府以及有关行业组织的意见；二是会同市人大常委会有关工作机构先后赴7个生态涵养区进行实地调研，听取区有关部门、人大代表以及基层干部群众的意见和建议；三是会同市人大常委会有关工作机构、市发展改革委、市生态环境局等部门，对生态保护红线划定及管理、法律责任设定等问题进行专题研究，在法律框架内研究地方立法空间，提出立法对策；四是就生态修复、保障措施、适用范围等问题提请市政府立法工作法律专家委员会进行重点审核。此外，有关市领导先后听取立法工作情况汇报，并就有关问题进行协调。
在综合各方面意见的基础上，经过反复修改，形成了目前的草案。草案已经2020年9月15日第85次市政府常务会议审议通过。
三、立法思路和主要内容
(一)立法思路
草案以贯彻习近平生态文明思想，落实《城市总规》和《实施意见》为根本遵循，坚持生态涵养区的功能定位和经济社会发展要求，从生态保护、绿色发展、支持保障等方面进一步凝聚共识、强化措施，努力为生态涵养区保护和发展提供有力制度保障。
(二)主要内容
草案共6章50条，分为总则、生态保护、绿色发展、保障措施、法律责任和附则。
1、关于生态涵养区生态保护和绿色发展的职责。将生态涵养区生态保护与绿色发展纳入生态文明建设领导体制，明确市、有关区政府加强对生态涵养区生态保护和绿色发展工作的领导职责和市、有关区发展改革部门的协调指导职责(第5条、第6条)；同时，明确有关政府部门按照职责做好生态涵养区生态保护和绿色发展有关工作(第6条)；另外，还明确全社会参与生态涵养区生态保护和绿色发展工作的方式，实现共建共治共享(第8条)。
2、关于生态保护。针对生态涵养区生态保护现实需求，建立健全自然资源调查监测、自然资源资产产权管理、生态环境质量状况评价等基本生态保护制度(第9条—第11条)；对生态保护红线划定及管理作出规定，优先将生态涵养区具有重要功能的区域划入生态保护红线，按照国家规定将自然保护地划入生态保护红线，对在自然保护地范围内开展人为活动作出限制(第13条、第14条)；针对各区反映较为集中、问题比较突出的生态保护和修复重点领域，强化有关生物多样性保护、森林资源和水源地保护、水环境治理、生态环境修复、农业面源污染防治、开发活动管控、应急管理等方面的制度要求(第15条—第22条)；建立健全专项补偿、综合补偿、市场化多元化补偿等生态保护补偿机制，加大对生态涵养区支持力度(第23条)。
3、关于绿色发展。以生态涵养区全域全面绿色发展为目标，从统筹制定生态涵养区适宜产业发展政策、推动重大活动和重大项目落地、推行农业绿色生产方式、建立产业园区绿色发展评估制度、推进文化旅游和生态产业融合发展、促进劳动力就业等多方面提出具体要求(第24条—第29条、第34条)；同时，要求政府有关部门要加强生态涵养区重点基础设施建设，加强城乡风貌设计引导和管理，补齐基础设施短板，提高教育和医疗服务保障水平(第30条—第33条)。
4、关于保障措施。落实蔡奇书记提出的“不让保护生态环境的人吃亏”的指示精神，针对生态涵养区发展面临的瓶颈问题，从土地、资金、人才、考评机制等方面完善保障措施。加强农村集体土地的规划和用途管控，严禁借农用地流转开展非农建设，确保农地农用(第36条)；根据生态涵养区公益事业、市政基础设施等项目用地需求，合理确定土地利用年度计划(第37条)；以建设用地的点状供给保障为支撑，明确有关部门根据生态涵养区产业发展需求，制定建设用地点状供地政策，破解区域产业发展用地难题(第38条)；完善政府资金、结对协作、社会资本参与三方面的保障制度，实施差异化支持政策，加大对生态涵养区的投入倾斜力度(第39条、第40条、第43条)；优化人才流动机制，鼓励和引导教育、医疗等专业人才和高校毕业生向生态涵养区流动(第42条)；建立健全生态涵养区绩效考评机制，突出生态保护和绿色发展导向，强化结果运用(第44条)；加强审计监督和人大监督，实现领导干部自然资源资产离任审计全覆盖，将生态涵养区生态保护和绿色发展情况纳入政府向人大报告事项(第45条)。
此外，对其他法律法规规定有法律责任的，草案作了衔接性规定；对违反生态保护红线有关规定、破坏生态等行为设定了法律责任(第48条、第49条)。
草案已印送各位委员，请予审议。
北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)
目 录
第一章 总 则
第二章 生态保护
第三章 绿色发展
第四章 保障措施
第五章 法律责任
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，落实《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，推动生态涵养区生态保护和绿色发展，保障首都生态安全，促进区域协调发展，建设国际一流的和谐宜居之都，根据有关法律法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市促进生态涵养区生态保护和绿色发展等活动。
本条例所称生态涵养区，是指门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及房山区、昌平区的山区。
第三条 生态涵养区应当坚持新发展理念，保持战略定力，抑制开发冲动，实施山水林田湖草系统保护，扩大生态环境容量，提高生态环境质量，推进绿色发展，增强内生动力，建设展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。
第四条 生态涵养区生态保护和绿色发展，坚持生态优先、系统保护、绿色发展、强区富民的原则。
第五条 本市将生态涵养区生态保护和绿色发展纳入生态文明建设领导体制。
市、有关区人民政府应当加强对生态涵养区生态保护和绿色发展工作的领导，统筹生态涵养区生态保护和绿色发展工作，将其纳入国民经济和社会发展规划和计划，制定促进生态保护和绿色发展的政策措施，优化符合生态涵养区功能定位的产业和项目布局，建立健全绩效考核等工作机制。
有关乡镇人民政府、街道办事处协助做好生态涵养区生态保护和绿色发展的有关工作。
第六条 市、有关区发展改革部门负责协调指导生态涵养区生态保护和绿色发展工作。
政府有关部门按照职责做好生态涵养区生态保护和绿色发展的有关工作。
第七条 政府有关部门应当加强生态保护和绿色发展理念的宣传教育，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式，采取多种措施促进全社会养成保护生态、绿色生活的习惯。
第八条 本市鼓励单位和个人通过投资、捐赠、志愿服务、科普宣传等方式，参与生态涵养区生态保护和绿色发展工作，实现全社会共建共治共享。
任何单位和个人有权依法获取生态涵养区相关信息，对破坏生态系统、损害自然资源、污染环境的行为进行举报和控告。规划和自然资源、生态环境、水务等部门和监察机关应当接受举报、控告，并依法核实处理。
社会公益组织可以依法对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起公益诉讼。
新闻媒体应当开展相关公益宣传和舆论监督。
第二章 生态保护
第九条 本市建立生态涵养区自然资源调查监测制度。市规划和自然资源部门应当会同政府有关部门对土地、土壤、矿产、水流、湿地、森林、野生动植物等状况开展调查和监测，了解重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护、开发利用等状况，建立自然资源数据库。
第十条 本市实行生态涵养区自然资源确权登记制度，对生态涵养区内自然资源进行统一确权登记。
本市实行自然资源资产有偿使用制度。具体办法由市规划和自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化等部门制定，并向社会公布。
第十一条 市生态环境部门应当会同政府有关部门统一规划、整合优化生态环境质量监测点位，建设涵盖生态、大气、水、土壤、噪声、辐射等要素，布局合理、功能完善的生态环境质量监测网络；按照统一的标准规范开展监测和评价，统一发布生态环境质量状况，客观、准确反映生态涵养区生态环境质量状况。
第十二条 政府有关部门应当按照国家和本市有关规定，依法向社会公开自然资源调查、环境质量状况、执法管理等数据、资料、报告、图标等信息，并将信息汇聚到本市大数据管理平台，实现信息共享。
第十三条 本市按照生态功能划定生态保护红线，优先将生态涵养区具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能区域划入生态保护红线。市、有关区人民政府应当将生态保护红线作为编制国土空间规划及各专项规划的重要基础，确保生态保护红线功能不降低、面积不减少、性质不改变。
本市统筹生态涵养区自然保护地体系建设，按照国家规定将自然保护地划入生态保护红线。
第十四条 自然保护地核心保护区范围内，禁止开展与生态保护无关的活动。
自然保护地核心保护区以外的其他区域，禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，允许国家规定的重大勘查调查、科学研究、考古、文物保护、区级以上国土空间规划的线性基础设施建设、公共基础设施建设、重要生态修复工程以及零星原住民在不扩大现有用地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量农业生产等对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
第十五条 本市建立健全生态涵养区生物多样性保护制度。市生态环境部门会同政府有关部门和有关区人民政府制定生态涵养区生物多样性保护规划。
第十六条 园林绿化部门应当加强天然林、古树名木、生态公益林等森林资源的保护，采取人工造林、封山育林、中幼林抚育、低质低效林改造等措施，增加森林资源面积，提高森林资源质量，培育森林资源生态系统。
第十七条 水务部门应当加强对密云水库、官厅水库、怀柔水库、白河堡水库等水库库区的生态保护，建设水库上游生态清洁小流域，加强农村污水、垃圾的收集处理，因地制宜建设水库入口湿地，削减入库污染源，依法查处非法捕捞、破坏水库周边环境和设施的行为。
市水务、生态环境等部门应当会同有关区人民政府定期调查评估生态涵养区地下水资源状况，系统推进地下水超采治理，采取分布压采、回补涵养等措施，逐步回升地下水水位。
第十八条 市人民政府应当根据生态涵养区水环境质量改善目标，确定生态涵养区重点水污染物排放总量控制指标。市生态环境、水务等部门应当根据国家水环境质量标准，制定生态涵养区水环境质量目标，采取有效措施，改善水环境质量。
市、有关区人民政府应当依照国家和本市有关河长制、湖长制的规定，组织政府有关部门加强河流和湖泊管理，对各类排污口开展排查整治，明确责任主体，实施分类监管。
水务部门应当会同生态环境、农业农村等部门因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水。
第十九条 市规划和自然资源部门应当会同政府有关部门制定生态涵养区国土空间生态修复规划和计划，统筹推进生态修复。生态修复应当以自然恢复为主、人工修复为辅。
规划和自然资源部门会同生态环境、园林绿化、农业农村等部门加强矿山修复技术研究，采取恢复植被、土地复垦等措施，因地制宜推进矿山生态修复，消除地质灾害隐患。
市水务部门会同政府有关部门和有关区人民政府划定生态涵养区水生态空间，加强水生态空间的修复和管理，制定河湖水系连通修复方案，改善河流上下游连通状况，逐步恢复河湖生态流量，维护河湖生态功能。
第二十条 农业农村部门应当会同政府有关部门采取有效措施，指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品，控制农药、兽药的使用量，推动农业废弃物、畜禽粪污的资源化利用，防治生态涵养区农业面源污染。
鼓励、支持单位和个人回收农用薄膜和农业投入品包装废弃物。
第二十一条 在生态涵养区从事开发土地、矿藏、筑坝、修路、建设等活动的，应当采取措施保护生态环境，造成生态不利影响的，应当及时进行生态修复。
第二十二条 市应急管理部门应当会同政府有关部门和有关区人民政府建立健全生态涵养区突发事件应急管理体系，统筹应对洪涝、崩塌滑坡、泥石流、森林火灾、动植物病虫害等突发事件。
第二十三条 本市建立健全针对森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线等重点区域的生态保护补偿机制，确保生态保护主体得到合理补偿。
市财政部门会同发展改革、生态环境等部门依据有关区自然资源调查监测评价、生态环境状况评价、经济社会发展状况等，建立市级统筹生态保护补偿政策、区级统筹资金使用的实施机制，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。
市政府有关部门应当推动建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制，促进符合条件的生态资源资产化、可量化、可经营，通过资金支持、产业扶持、就业帮扶等多种方式加大对生态涵养区的支持力度。
第三章 绿色发展
第二十四条 市发展改革部门应当统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策，推动生态涵养区可持续发展。
有关区人民政府按照城市总体规划和分区规划确定的功能定位和产业发展方向，结合国民经济和社会发展规划和计划，因地制宜构建绿色发展产业体系。
第二十五条 有关区人民政府应当结合功能定位、自然禀赋和资源环境承载能力，承接中心城区疏解的适宜的功能和产业，营造公平、透明、可预期的营商环境，吸引适宜的重大活动、重大项目落地，提高区域发展的市场化、国际化水平。
市政府有关部门应当推动适宜的重大活动、重大项目在生态涵养区落地。
第二十六条 有关区人民政府应当依据绿色、低碳相关标准规范，明确产业园区设计、建设、准入、运营、退出标准，根据评估报告对产业园区基础设施及产业方向进行优化调整，支持产业园区推广应用先进模式、节能技术，完善高新技术应用场景，提高绿色发展水平。
第二十七条 农业农村部门应当会同政府有关部门推动生态涵养区农业结构调整，推行农业绿色生产方式，加强农业生态和资源保护，提升产地环境质量和资源利用效率，培育发展绿色有机和特色农林产品品牌。
鼓励林菌、林禽、林药等立体复合种养经营模式，提高林地资源利用率和森林经济效益。
第二十八条 政府有关部门应当制定支持政策，鼓励和引导生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体、农村电商、智慧物流、数字经济、科创智能等适宜生态涵养区的新兴业态发展。
第二十九条 市政府有关部门、有关区人民政府应当挖掘生态涵养区文化资源价值，推动建设长城文化带、西山永定河文化带，因地制宜采取措施，保护文物古迹和历史文化名镇名村、传统村落，建设红色革命教育基地，打造精品旅游线路，促进文化、旅游、生态等产业融合发展。
第三十条 本市强化生态涵养区城市公共空间风貌设计，优化休闲游憩设施、街道人性化设施，提升市政基础设施、商业服务设施、文化体育设施水平，建设海绵城市、智慧城市、韧性城市。
有关区人民政府应当根据生态涵养区特点，加强乡村风貌、房屋建筑风貌设计的引导和管理。
第三十一条 市规划和自然资源、发展改革、住房和城乡建设、交通等部门按照职责推进市郊铁路、骨干公路、乡村公路等路网建设，提高生态涵养区区内以及与其他区域的通达效率。
第三十二条 市和有关区教育、发展改革、财政、规划和自然资源等部门应当支持生态涵养区义务教育发展，加强办学条件和师资力量补短板，鼓励各相关区与中心城区优质学校合作，提高基础教育质量和水平。
市教育、规划和自然资源、发展改革等部门和有关区人民政府应当推动高等院校向生态涵养区布局，实现每个区有高等院校。
第三十三条 市和有关区卫生健康、发展改革、财政等部门应当完善生态涵养区医疗卫生服务体系，加强基层全科医生队伍建设，提高中心镇的医疗卫生保障水平和院前医疗急救能力，实现医疗卫生服务全覆盖；推进高水平医疗服务能力建设，实现每个区有三级医院。
第三十四条 人力和社会保障部门应当会同政府有关部门通过扶持产业、提供就业岗位、开展职业技能培训等方式，促进生态涵养区劳动力就业。
政府有关部门应当优化生态公益岗位设置，整合岗位职责，完善培训管理机制，统筹生态公益岗位补贴资金，合理确定岗位补贴标准，建立岗位动态调整机制。
第四章 保障措施
第三十五条 有关区人民政府应当按照国家和本市有关规定，严格执行新增产业禁止和限制目录，严守生态保护红线，加强全域空间用途管控，严控房地产开发建设，严控建设规模，通过盘活存量、优化结构、提升城乡建设用地合理配置和集约高效利用水平，确保生态涵养区生态空间只增不减、土地开发强度只降不升。
第三十六条 有关区人民政府应当依法加强农村集体土地的规划管控和用途管制，禁止以农用地流转的名义进行非农业建设，严禁利用流转的农用地建设或者变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。
第三十七条 市规划和自然资源部门制定土地利用年度计划，应当优先保障生态涵养区公益事业、市政基础设施、乡村产业、险村险户搬迁等项目的建设用地需求。
第三十八条 市规划和自然资源部门应当会同生态环境、水务、农业农村、园林绿化等部门，根据生态涵养区产业发展需求，制定建设用地点状供地政策。
市政府有关部门应当支持和指导有关区人民政府依法制定建设用地点状供地方案。
第三十九条 市财政部门应当合理安排对生态涵养区的转移支付资金，推进财权和事权相统一。有关区人民政府应当统筹市级财政转移支付资金和本区财政预算，加大促进生态保护和绿色发展的投入，提高资金使用绩效。
市发展改革、财政等部门应当会同政府有关部门建立健全生态涵养区涉及的生态环境、基础设施、基本公共服务、民生改善等领域建设及运营维护资金的支持政策，向生态涵养区倾斜。
第四十条 本市建立区人民政府结对协作机制，通过给予财政资金、承接功能疏解、支持绿色产业发展、干部人才交流等多种方式，推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢。
第四十一条 本市根据生态涵养区的功能定位和发展需要，加强领导干部和专业人才配备、干部交流与培训，优化干部队伍结构，提升生态涵养区干部队伍素质。
第四十二条 市政府有关部门应当鼓励和引导教育、医疗、科技、金融等各类专业人才向生态涵养区流动，完善服务保障措施，鼓励高等院校毕业生和其他人才到生态涵养区创业就业，为生态涵养区吸引人才。
第四十三条 本市鼓励金融机构通过创新融资产品、开辟授信审批快速通道等方式，加大对生态涵养区的支持力度；鼓励保险机构创新保险产品，支持生态涵养区保护和发展。
第四十四条 市有关部门应当建立健全生态涵养区绩效考评机制。考评机制应当突出生态保护和绿色发展导向，涵盖结对协作、区主要负责人推动、长效机制建立、重大活动和项目合作、绿色产业共建等内容。考评结果作为有关区各级党政领导干部奖惩任免、市级财政转移支付额度分配的重要依据。
市发展改革部门会同政府有关部门对生态涵养区相关工作落实情况开展督导评估。
第四十五条 市和有关区审计部门应当开展资源环境审计，推进有关区、乡镇党政主要领导干部和区有关部门主要领导干部自然资源资产离任审计全覆盖。
市、有关区人民政府应当将生态涵养区生态保护和绿色发展情况，分别纳入每年向同级人大常委会提交的国民经济和社会发展情况报告、生态环境状况和生态环境保护目标完成情况报告。
第五章 法律责任
第四十六条 各级人民政府及其有关部门不依法履行推动生态涵养区生态保护和绿色发展有关职责的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
对突破生态保护红线、挤占生态空间、解决突出环境问题不力的领导干部，有关部门应当严肃问责、终身追责。
第四十七条 因实施污染环境、破坏行为造成生态涵养区生态破坏的单位和个人，应当承担赔偿责任。有关区人民政府及其有关部门可以按照国家有关规定提起生态破坏或者污染损害赔偿诉讼。
第四十八条 违反本条例第十四条规定，其他法律法规规定有法律责任的，按照相关法律法规规定追究法律责任；其他法律法规没有规定的，由乡镇人民政府责令停止违法行为，处1万元以上10万元以下罚款。
第四十九条 违反本条例第二十一条规定，在生态涵养区从事开发土地、矿藏、筑坝、修路、建设等活动，造成生态破坏的，由生态环境部门处每平方米2000元以上5000元以下罚款。
第六章 附 则
第五十条 本条例自 年 月 日起施行。
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