——2018年11月21日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议上
市人大法制委员会副主任委员 邹维萍
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
9月26日，市十五届人大常委会第七次会议对《北京市小型食品业生产经营规定(草案二次审议稿)》(以下简称二审稿)进行了审议，20位常委会组成人员发表了审议意见，审议意见主要集中在优化结构体例、明确机构职责、加强事中事后管理、强化法律责任和严格执法等方面。
会后，法制办公室对审议意见进行了认真梳理，对相关法律问题进行了分析研究。与常委会财经办、市政府法制办、市市场监督管理部门充分沟通研究修改意见。法制委员会召开了食品相关协会座谈会，研究行业和经营者自律；实地调研考察若干街道，了解街道与政府部门职责划分、食品摊贩管理经验做法、生活性服务业设施配套建设等问题。
11月13日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员、市人大财经委员会及各方面的意见进行了审议修改。修改的主要思路是聚焦问题、明确具体。一是按照全国人大常委会对地方立法的要求，探索“小切口”立法，减少照抄、重复和准用性条款，不追求“大而全”；二是更加紧扣《食品安全法》对地方立法的授权规定，针对小规模食品生产经营易发生食品安全风险的环节，在二审稿的基础上，进一步完善主体责任、市场准入、生产经营规范，增强对违法行为处罚的可操作性。现将主要修改情况报告如下：
一、关于法规名称
二审稿法规的名称为《北京市小型食品业生产经营规定》。有的常委会组成人员提出，名称中的“业”字容易误解为法规调整食品经济产业相关内容，不够准确。有的常委会组成人员提出，“小型食品”容易产生歧义，理解为食品本身比较“小”。还有的常委会组成人员提出，此项立法来源于《食品安全法》第三十六条、第一百二十七条的授权，上位法规定对小作坊、食品摊贩等的管理由地方制定具体管理办法，对违法行为的处罚依照管理办法执行，建议立法还是应当定位在管理的角度。据此，法制委员会建议删除“业”字，增加“管理”；使用“规模”一词，体现的是食品生产经营规模小。因此，建议将名称修改为《北京市小规模食品生产经营管理规定》。
二、关于法规结构体例
根据“小切口”的立法原则和修改后保留的条款内容，法制委员会建议调整法规结构体例，不再设立章节。对二审稿第三章“服务与监督管理”的内容进行调整。这章中有关食品安全的日常监督管理内容，国家的《食品安全法》和《食品安全条例》、《北京市食品安全条例》及国家市场监督管理总局的部门规章等，都有具体规定，本章的内容涵盖不全，也不必重复。建议仅保留其中部分内容，并做相应位置调整：一是将市区政府鼓励支持的内容纳入市区政府职责的条款中，表述为：“市和区人民政府按照安全、有序、便民的原则，统一领导、组织、协调和指导本行政区域内小规模食品生产经营管理工作，并将工作情况列入政府绩效管理评价考核体系；统筹规划、优先布局居民生活性服务业配套设施；可以通过政策引导、资金扶持等措施，鼓励和支持小规模食品生产经营者改进生产经营条件和工艺技术。”(三审稿第五条第一款)二是将政府职责部门监督抽查、信息公开、指导等内容纳入市场监督管理部门、城管执法部门的职责条款，表述为：“市和区市场监督管理部门依照本规定对小作坊、小餐饮店和小食杂店实施监督管理，城管执法部门依照本规定对食品摊贩实施监督管理。市场监督管理部门和城管执法部门应当建立健全小规模食品生产经营活动的监督检查制度，并将监督执法结果依法向社会公开；加强宣传教育和指导，督促从业者掌握相关法律、法规和生产经营规定；及时调查处理食品生产经营违法行为。”(三审稿第六条第一款)三是将区人民政府制定食品摊贩具体管理办法等内容纳入摊贩备案管理的条款中(三审稿第十二条)。
另外，按照常委会组成人员的意见，将二审稿第二十条、第二十一条、第二十二条分三条表述的小作坊、小食杂店和食品摊贩等不得从事的行为，分别纳入相应主体各自行为规范中(三审稿第十七条、第十九条、第二十条)。
不分章节后，规定一共三十一条，第一条至第七条规定了法规的适用范围和各方主体责任，第八条至第十二条规定了市场准入，第十三条至第二十条规定了生产经营规范，第二十一条至第三十一条规定了法律责任和法规生效时间。
三、关于食品生产经营者、社会组织的总体责任
二审稿第四条、第七条分别规定了小规模食品生产经营者、行业协会的总体责任。有的常委会组成人员提出，食品安全领域除了加强日常监督检查和严格执法外，食品生产经营者和社会组织的自我约束、自我管理至关重要，建议加以完善。据此，法制委员会建议将第四条修改为：“小规模食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。”“小规模食品生产经营活动应当符合法律、法规和国家、本市规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求。”(三审稿第四条)将第七条修改为：“鼓励小规模食品生产经营者组建或者加入行业协会商会，行业协会商会为会员提供培训、咨询、评定、维权等服务，引导、规范会员依法开展食品生产经营活动。”(三审稿第七条)
四、关于基层职责
二审稿第五条第二款规定“乡镇人民政府、街道办事处做好本区域小型食品业生产经营监督管理的信息报告、执法协助等工作。”有的常委会组成人员提出，乡镇人民政府和街道办事处承担的信息报告和执法协助职责，不符合目前“街乡吹哨、部门报到”的基层改革方向，建议修改。据此，法制委员会建议将该款修改为：“乡镇人民政府、街道办事处统筹辖区内的小规模食品生产经营管理工作，组织协调辖区内食品生产经营执法事项。”(三审稿第五条第二款)
五、关于生产经营规范
规范小规模食品生产经营行为，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全是立法的重要内容之一。市市场监督管理部门提出，小规模食品生产经营因其自身条件限制，不能完全适用大型食品生产经营企业的要求，但《食品安全法》所有关于食品生产经营者的规范均应适用于小规模食品生产经营活动。二审稿对生产经营规范作了具体规定，建议还应补充有关食品添加剂的规范要求。因为食品添加剂的不当使用是造成食品安全事故的原因之一，其中亚硝酸盐外观与食用盐一样，极易误食误用；同时亚硝酸盐极易致人死亡，应当重点加强管控。据此，法制委员会建议增加食品添加剂的相关规定，表述为：“小规模食品生产经营者应当对食品添加剂实行专区(柜)存放，并有专用的称量器具。”“小规模食品生产经营者不得购进、存放、使用亚硝酸盐等易滥用的食品添加剂。”(三审稿第十六条)并将违反上述规定的行为纳入了法律责任。(三审稿第二十七条、第二十八条)
六、其他完善性修改
法制委员会根据各方面意见和相关法律法规的规定，对规定的部分条款进行了完善性修改，如，法律责任规定了对超出许可或者备案载明的生产经营范围的处罚，但在前面生产经营规范中没有相关行为的约束性规定，因此补充了相应的行为规范(三审稿第八条第二款)；增加了开办小食杂店仅从事食用农产品销售的，不需要办理备案的内容(三审稿第十一条第二款)；对规定还进行了文字修改，使相关术语使用进一步规范、协调。
此外，为处理好与现行《北京市食品安全条例》之间的关系，建议删去二审稿第四十四条规定中“《北京市食品安全条例》有关食品生产加工作坊、食品摊贩的规定同时停止执行”的表述。两法之间的关系按照后法优于前法、特别法优于一般法的法律适用原则来处理。《北京市食品安全条例》的修改已纳入北京市十五届人大常委会五年立法规划，待国务院的《食品安全条例》修订后再予以统筹考虑。
法制委员会按照上述意见，提出《北京市小规模食品生产经营管理规定(草案三次审议稿)》，提请本次常委会会议进行审议。
草案三次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。
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