——2018年5月30日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议上
北京市人民政府法制办公室主任 李富莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市危险废物污染环境防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、立法背景
危险废物属于具有腐蚀性、剧毒性、易燃性、反应性、感染性等危险特性的固体废物，2016年原国家环保部发布的《国家危险废物名录》(环境保护部令第39号)将危险废物分为46类479种，一般根据产生来源不同分为工业危险废物、医疗废物，以及高等院校、研究机构的实验室产生的废弃化学品、药剂，日常工作生活产生的废铅蓄电池、废荧光灯管等社会源危险废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)专章规定了经营许可、分类收集、集中处置、转移联单、标志识别、应急预案等危险废物管理的特别措施，但是《固废法》从2004年起已实施多年，相关规定较为原则，为打好本市“污染防治攻坚战”，有必要通过地方立法在以下几个方面加以细化和补充：
(一)优化提升污染防治理念。2015年修改的环保法确立了环境保护坚持“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，有必要在危险废物污染防治中予以体现。一方面，危险废物污染影响生态环境安全，既要推动产废单位落实管理责任，又要发挥政府的总体统筹和社会公众的参与作用。另一方面，在政府内部分工上，除依法由环保主管部门实施统一监督管理外，还要推进环保治理与工业生产、医疗卫生、教育科研等行业管理相衔接，形成监管合力。
(二)完善全过程管控要求。危险废物处理一般经过收集、贮存、运输、处置利用多个环节，环境风险在动态流转，管理责任也在同步转换。为确保风险可控，一是要加强源头控制，促进绿色生产方式，减少危险废物产生量。二是要对《固废法》的有关规定进行细化完善，明确危险废物处理各环节的管理责任，实现全过程管控。三是融入“十三五”时期国家在集中处置设施建设、环境风险调查和评价等方面的新要求。
(三)强化工业危险废物安全处置。本市2017年产生工业危险废物近13万吨，目前能够做到全部安全处置利用，但在深化落实首都功能定位的时代背景下，群众对良好生态环境的需求和期待愈加强烈。对此，需要坚持可持续发展的理念要求，一方面，加强集中处置设施规划建设；另一方面，推进工业园区配套建设危险废物处理设施，将产废量大的工业企业建设自行处置、利用设施作为硬约束，实现“污染集中，治理集中”，同时完善危险废物处置费的价格形成机制，平衡生产发展与生态环保的关系。
(四)加强社会源危险废物精细化管理。一是本市各级医疗卫生机构2017年产生医疗废物3.68万吨，增长速度较快，其中中小型医疗卫生机构的医疗废物难以满足《医疗废物管理条例》(国务院令第380号)要求2天一收运的频次，存在潜在风险。二是机动车维修、废旧产品拆解、教育科研等行业的危险废物产生量小，但源头分散，风险不易防控，需要有针对性地明确管理要求。三是有必要明确日常生活中产生危险废物的管理规范，与生活垃圾管理制度相衔接。
二、立法工作过程
2016年12月，市人大常委会主任会议经审议同意《条例》立项，并对立法工作提出指导意见和具体要求。在市环保局调研起草过程中，市人大常委会城建环保办、法制办全程跟进，多次参与专题调研和研究论证，指导市环保局修改形成了草案送审稿，于2018年3月初报送市政府进行法律审查。
在审查阶段，市政府法制办按照立法工作要求开展了一系列工作：一是征求市政府相关部门、区政府及中央在京单位等52家单位的意见，意见主要集中于职责划分和集中处置设施建设运行等方面。二是通过首都之窗公开征求社会公众意见，并与相关环保公益组织开展座谈。三是听取相关企业、医疗卫生机构等管理相对人在危险废物收集、处置方面的意见。四是就基层医疗废物收集、运输、中转贮存等情况进行实地调研。五是对重点法律问题提交市政府立法工作专家委员会研究，专家们对危险废物集中处置的定性提出了意见，认为既要发挥市场机制的作用，同时危险废物集中处置涉及生态环境安全底线，政府有必要在设施建设、处置费价格等方面发挥统筹和监管作用。综合各方意见，经反复研究，形成了《条例(草案)》。《条例(草案)》已经2018年5月15日市人民政府第10次常务会议讨论原则通过。会后，根据政府常务会的意见，对《条例(草案)》又做了进一步修改完善。
在《条例(草案)》法律审查期间，刘伟副主任率部分人大常委会委员、人大代表就危险废物处理及管理情况进行专题调研，听取立法情况汇报，对立法工作予以了全方位指导。
三、立法思路和主要内容
(一)立法思路
立法以守住环境安全底线为核心，以防范环境安全风险为目标：一是强调理念要求。重点体现环保法确立的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”原则，规定要坚持绿色发展理念，促进人与自然和谐发展，促进经济社会发展与环境保护相协调。二是强化源头控制。突出前端减量、事前预防的管理理念，重点强调相关企事业单位采取减少危险废物产生量的有效措施，通过建立健全生产者、销售者责任延伸制度，降低后端处置压力和生态环境风险。三是完善规范体系。遵从不抵触的原则，对《固废法》的有关规定进行细化完善，结合本市实际情况规定工业危险废物、医疗废物以及实验室等危险废物的相关管理措施。四是严格全过程管控。按照“谁污染、谁治理”的原则，强化相关企事业单位在危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置各环节的管理责任。
(二)立法主要内容
《条例(草案)》共五章四十七条，包括总则、一般规定、特别规定、法律责任、附则。主要内容如下：
1.明确适用范围。按照《固废法》、《国家危险废物名录》以及国家危险废物鉴别规则，对列入国家危险废物名录，以及未列入国家危险废物名录，但经鉴别或者认定具有危险特性的固体废物予以全面规范(第2条)。
2.构建共同防治体系。一是市、区政府应当按照市级统筹、属地负责的原则，将危险废物污染环境防治作为固体废物污染环境防治工作的重点内容，通过规划明确处理设施、场所建设的布局和时序(第4、14条)。二是明确环保、交通、卫生和计划生育、城市管理等主管部门的监督管理职责(第5、6条)。三是规定乡镇政府、街道办事处的属地管理执法联动机制(第7条)。四是规定危险废物污染环境防治宣传教育的相关要求(第9条)。五是明确公民、法人和其他组织发现污染环境行为的举报处理机制(第10条)。
3.完善全过程管理要求。一是对产生环节，规定产废单位应当合理选择原料、能源和工艺、设备，提高资源利用率，减少危险废物的产生量，依法实施强制性清洁生产审核(第11条)。二是对收集贮存环节，规定危险废物按照不同特性分类收集、贮存，不得混入非危险废物，明确危险废物贮存设施、场所的建设、管理和维护要求(第20条)。三是对运输环节，明确跨省和市内跨区转移危险废物的相关要求，规定运输危险废物的车辆应当安装卫星定位装置并保证其正常运行，不得在运输途中抛撒、泄漏、丢弃、倾倒危险废物(第17、18、19条)。四是对处置环节，明确产废单位承担处置责任，达到一定规模的应当自建处置设施；没有自行处置能力的，应当委托有危险废物经营许可证的单位处置。从事危险废物处置的单位应当取得危险废物经营许可，及时收运危险废物。(第13、15、16、20、22条)。
4.健全工业生产、医疗卫生等行业管理措施。一是明确工业园区根据相关规划配套建设危险废物贮存、转运、处置设施和场所，以及有关工业企业应当建设危险废物自行利用、处置设施，纳入建设项目环境影响评价管理(第21、22条)。二是明确医疗废物中转贮存设施的建设要求以及区政府对有关医疗废物收集、运输的统筹作用(第24、25条)。三是针对机动车、电动自行车的废旧电池，规定由销售者建立健全回收网络，通过售后服务、维修、拆解等渠道进行回收(第26条)。四是明确机动车维修、拆解废旧产品企业以及实验室的危险废物管理措施(第27、28、29条)。五是规定政府机关、企事业单位在日常工作中废弃的荧光灯管，应当单独收集、贮存，定期交付处置(第30条)。六是规定日常生活中产生的属于危险废物的废旧电池、废弃化学药品等，不得混入生活垃圾，由生活垃圾分类管理责任人专门设置回收设施，分类收集(第31条)。
5.明确相关法律责任和损害救济机制。一是对相关行为规范设定法律责任(第33条至第39条)。二是加大对违法行为的处罚力度，规定可以对违法者实施按日连续处罚，以及对多次同类违法行为，罚款金额加倍(第40、41条)。三是规定发生危险废物污染损害的，受害者有权依法请求侵权赔偿以及有关检察机关、行政机关和社会组织可以向法院提起生态损害赔偿诉讼(第42条)。四是明确在危险废物污染环境行政执法工作中，执法机关应当将发现的职务违法问题线索移送监察机关(第44条)。
《条例(草案)》已印送各位委员，请予审议。
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