——2018年3月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议上
北京市人民政府法制办公室主任 李富莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市查处非法客运若干规定(草案)》(以下简称草案)作如下说明：
一、立法背景
近年来，随着本市人口和城市规模不断扩大，市政府通过延长轨道交通运行线路和运营时间、优化公交线路和运营时间等措施，努力提高公共交通出行服务能力。同时，通过鼓励网约出租车、发展共享单车，推动公共租赁自行车、社区班车发展等多种方式，解决“最后一公里”通行难问题。但是，本市仍存在不少非法客运车辆(包括俗称的“黑出租车”)，严重扰乱城市治理和行业管理秩序。
1997年本市出台《北京市出租汽车管理条例》，其中规定，从事出租汽车经营的，应当取得经营许可证；未经批准擅自经营出租汽车业务的，由执法部门暂扣车辆，没收违法所得，并处罚款。2004年5月，上述经营许可和查处规定被停止执行，本市直接依据国务院相关法规和部委规章审批出租汽车经营，并对违法行为进行相应的罚款处罚。有关出租汽车管理的专项法规规章 中没有规定对“黑出租车”的扣押、没收措施。
2003年，国务院出台《无照经营查处取缔办法》，其中规定对非法经营使用的工具可采取扣押、没收等措施。2005年，根据国务院法制办《对〈关于请明确对未取得出租车营运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》(国法函〔2005〕432号)，执法部门可以依据《无照经营查处取缔办法》对“黑出租车”实施扣押、没收等措施。2008年至2017年，交通行政执法部门扣押“黑出租车”110556辆，处罚105094辆；查处非法班车客运、包车客运、旅游客运车辆6188辆。2005年至2017年，城市管理综合行政执法机关查处“黑出租车”20212辆，“黑三轮”(含“黑摩的”)29024辆。从法律依据和执法手段上加大了对非法运营车辆的查处力度，取得了不错的效果。
2017年10月1日，国务院废止《无照经营查处取缔办法》，颁布实施《无证无照经营查处办法》，对无照经营行为规定了查封和扣押违法生产经营工具的措施；对无证经营行为，规定依据相关法律法规的规定采取措施。如前所述，《北京市出租汽车管理条例》之前规定的对“黑出租车”可以扣押的条款已被停止执行，目前，本市对“黑出租车”的查处手段明显不够。考虑到查处非法客运经营工作的紧迫性，全面修订《北京市出租汽车管理条例》的时机尚不成熟，有必要借鉴上海等地的做法，通过制定单行的地方性法规，将实施多年且行之有效的，对“黑出租车”“黑摩的”的扣押、没收等措施固定下来，以保持对“黑出租车”等非法客运的打击力度，保证查处措施的一致性和治理效果的持续性。
二、立法工作情况
市人大常委会主任会议2017年11月审议通过了《北京市查处非法客运若干规定》的立项申请。市交通委在深入调研论证的基础上，起草了《北京市查处非法客运若干规定(草案送审稿)》，市政府法制办按照程序进行了法律审查。
在审查阶段，市政府法制办广泛征求社会各方面意见。一是通过首都之窗网站公开征求社会公众意见。社会公众对查处非法客运立法普遍持支持态度，并要求加大对非法客运的处罚力度。二是书面征求市政府各部门、16个区政府及有关行业协会的意见。三是就地方立法权限、扣押车辆的后续处理等问题，召开专题论证会、座谈会，重点听取市髙级人民法院、市公安交管局、市城管局等部门的意见。四是召开市政府立法专家委员会法律专家工作组会议，重点就没收、扣押等措施进行法律审核，听取专家意见。专家认为，扣押、没收查处手段的设定符合《立法法》关于地方性法规立法权限的规定。考虑到“克隆出租车”“黑摩的”是为从事非法客运经营专门改装的车辆，属于专门用于非法经营的工具，对其予以没收可以有效避免车辆回流社会，维护客运经营秩序，符合过罚相当的原则。五是综合各方面意见，经多轮修改完善，形成了《北京市查处非法客运若干规定(草案)》，并已经2018年3月21日第5次市政府常务会议讨论通过。
在草案调研起草审查期间，市人大常委会法制办、城建环保办对立法工作给予了全程指导。
三、草案立法思路和主要内容
(一)立法思路
草案总结以往经验和做法，聚焦为非法客运查处提供执法依据。主要体现在：一是对于无明确上位法依据，但执法工作亟需的关键管理措施，在地方性法规的立法权限内，积极创设相关制度；二是对于有明确上位法依据，但上位法规定较为原则的，草案结合立法原意对有关内容作进一步细化；三是在条款表述上，减少指引性条款和原则性表述，直接明确具体规范和罚则，提高法律规范条款的适用性和可操作性。
(二)主要内容
草案共15条，具体内容如下：
1、非法客运的范围(五种情况)
⑴假冒巡游出租车的，俗称“克隆出租车”；(2)无证从事巡游出租车业务的；(3)无证从事预 约出租车业务的；(4)无证从事班车、包车、旅游客运业务的；(5)从事“黑摩的”业务(第3、4、5、6、7条)。
2、设定“扣押”“没收”的查处手段
为保证对非法客运行为能即查即改，草案在国家和本市相关立法规定罚款处罚的基础上，设定扣押车辆的强制措施，防止出现“边交罚款、边干黑活”的情形(第4条、第5条、第7条)。
同时，考虑到“克隆出租车”伪装性强，“黑摩的”普遍车况差，安全系数低，社会危害大，草案设定了没收车辆的强制措施，以提高违法成本，加大打击力度(第3条第2款、第7条第2款)。
3、明确扣押车辆的后续处理、处置
针对扣押车辆后续处置难、过度占用停车资源等问题，草案提出了可操作、可执行的细化解决方案：
一是明确拼装车辆和报废车辆的处理程序。被扣押的车辆属于拼装车或者被扣押时已经达到报废标准的，由执法部门移送公安机关交通管理部门收缴，强制报废；车辆在被扣押期间达到报废标准，经公安机关交通管理部门公告车辆登记证书、号牌、行驶证作废，在履行通知或者公告程序后仍无人认领的，由执法部门交机动车回收拆解企业予以报废(第9条)。
二是引导通过民事关系解决因当事人长期不认领车辆所产生的保管费用问题。草案规定执法部门依法承担扣押期间的费用，自扣押决定解除之日起，保管费用由当事人承担。为确保费用能真正由当事人承担，草案规定，扣押车辆时执法部门引导当事人与停车场管理单位就扣押解除之日起的车辆保管事宜签订保管协议，约定保管费用负担等。当事人逾期不缴纳车辆保管费用的，停车场管理单位依法留置车辆，并可以通过对留置车辆的处理获取价款，充抵保管费用(第10条)。
4、对违法车辆办理更新指标和进京的限制
草案对从事非法客运经营活动的本市车辆和外埠车辆，分别在办理车辆更新指标和进京通行等方面予以限制(第11条)。主要考虑是：这两项措施对打击非法客运比较有力，对违法者有较强的威慑，同时，从事非法客运的行为人属于故意违法，特别是外埠车辆利用我们为其提供进京办事的便利从事违法行为，主观恶意大，结合中央有关将社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划的要求，有必要在地方立法权限围内对其进行有效制止。
5、提升查处非法客运工作执法效能
为了保障治理效果，草案结合本市执法体制改革的相关要求，从提升职权履行率角度，明确规定执法部门应当根据区域管理现状合理配置执法力量，加大执法巡查力度，提高执法检查频次，防止执法部门选择性执法、怠于履职，确保执法工作有效覆盖管辖区域(第12条)。
6、建立举报处理机制和违法行为记入信用信息制度
为了提高发现非法客运的机率，形成社会共治的治理模式，草案规定执法部门应当建立非法客运经营举报机制，在接到举报后，应当及时受理并调查(第13条)。此外，根据本市公共信用信息管理的相关规定，草案规定执法部门应当将违反本规定的行为记人本市信用信息系统，供行政机关和社会公众查询、使用(第14条)。
草案已印送各位委员，请予审议。
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