──2018年3月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议上
北京市人大内务司法委员会主任委员 陈永
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2017年，为落实市委专题会关于加强本市非机动车管理立法的要求，市人大常委会将制定《北京市非机动车管理条例》列为立项论证项目，立项论证的具体工作由市人大常委会内务司法办公室负责组织开展。其间，内司办会同市人大常委会法制办和市政府法制办、市公安局、市工商局等相关部门，围绕立法必要性和可行性、本市非机动车管理面临的主要问题、立法指导思想和主要内容等进行了研究论证。同年12月，市人大常委会第122次主任会议讨论通过了制定《北京市非机动车管理条例》的立项论证报告，明确了立法的基本思路，并要求重点就非机动车的概念、政府各部门的职责、“超标”电动自行车的认定和处理、电动三轮及四轮车的规范以及与现有法律法规的衔接等问题进行深入调研。
收到市人大常委会交付审议的《北京市非机动车管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)后，市人大内务司法委员会先后组织召开了政府各职能部门、专家学者、行业协会、生产销售租赁运营企业、人大代表等参加的立法调研会，并征求了16个区人大常委会对《条例(草案)》的意见建议。3月19日，市人大内务司法委员会召开会议，对《条例(草案)》进行审议，现将审议意见报告如下：
一、关于非机动车概念
首先需要明确的是，法律上的“非机动车”与人们概念中的“非机动车”含义不尽相同。《道路交通安全法》第一百一十九条第(四)项规定，“非机动车”是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。据此可知，并非在非机动车道内行驶的交通工具都可称为非机动车，目前只有自行车、人力三轮车、畜力车、残疾人机动轮椅车以及符合国家标准的电动自行车才可以称为“非机动车”。按照法制统一原则，本市非机动车立法调整范围应与上位法保持一致，对于社会反映较多的电动摩托车(含电动轻便摩托车)、电动三轮车、电动四轮车，应按照机动车进行管理，并不属于本法规调整范围。
一直以来，人民群众强烈呼吁加强对本市电动摩托车、电动三轮车、电动四轮车违规违法行为的管理。市十四届人大期间，共有51位代表明确提出关于加强对这类车辆管理的建议；市十五届人大一次会议期间，共有6位代表明确提出此类建议。内务司法委员会建议，市政府应尽快研究并出台相关政策措施，明确各相关部门职责，依法加强对电动摩托车、电动三轮车、电动四轮车的全环节管理，优化道路通行环境，积极回应社会关切。
二、关于非机动车所有人及使用人的职责
《条例(草案)》第三条至第八条对市区人民政府有关部门、行业协会、机关、企事业单位、宣传媒体等在非机动车管理中的职责进行了逐一规范。内务司法委员会认为，实践中的非机动车管理问题除了监管不到位以外，还与部分非机动车所有人及使用人的非法加装改装、违规使用、违法行驶、乱停乱放等行为有关，从加强社会共治的角度出发，建议《条例(草案)》增加一条作为第九条：“非机动车所有人及使用人应当加强对道路交通安全法律法规的学习，增强法律意识和交通安全意识，依法使用非机动车。”
三、关于禁止拼装改装非机动车
《条例(草案)》第二十一条规定了禁止对出厂后的电动自行车实施拼装、改装行为。内务司法委员会认为，该项规定不属于第四章“通行安全”的内容，建议将第一款移至第二章“生产销售”中，增加一条作为第十条，原第十条依次顺延。同时，将第二十一条第二款“禁止驾驶拼装、改装的非机动车上道路行驶”移至第二十二条第一款第(十二)项，原第(十二)项依次顺延。
四、关于自行车租赁经营
近年来，共享单车行业发展迅猛，在带给人们出行便利的同时，也存在押金管理不规范、乱停乱放挤占公共资源等诸多社会问题，亟需通过立法规范自行车租赁经营企业的经营行为。《条例(草案)》在第四章“通行安全”中第二十四条至二十六条对自行车租赁经营企业加强企业经营责任、构建监管平台等内容进行了规范。内务司法委员会认为，上述三条内容主要规范的是自行车租赁经营行为，不属于“通行安全”的内容，建议将其另设一章作为第三章“租赁经营”，以加强自行车租赁行业管理，强化企业经营管理责任。其他章节依次顺延。
内务司法委员会认为，实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则，《条例(草案)》第三十八条和第三十九条关于“责令改正，可处一定数额罚款”的处罚方式与该原则不符。建议将《条例(草案)》第三十八条修改为：“自行车租赁经营企业违反本条例第二十四条、第二十五条第(一)项至第(四)项以及第二十六条第三款规定的，由交通行政管理部门责令改正，拒不改正的，可处3万元以上5万元以下罚款。”将第三十九条修改为：“自行车租赁经营企业违反本条例第二十六条第一款规定，未实时、准确报送有关经营信息的，由交通行政管理部门责令改正，拒不改正的，可处1万元以上3万元以下罚款。”
五、关于违规停放责任
《条例(草案)》第四十一条第二款规定“违法停放情节严重，影响交通秩序且租赁经营企业拒不采取措施的，公安机关交通管理部门可以立即实施代履行，将违法停放的车辆搬离现场，并扣押车辆，对租赁经营企业处5000元以上3万元以下罚款。代履行费用由自行车租赁经营企业承担。”内务司法委员会认为，在执法实践中，代履行和扣押很难从行为上予以明确区分，容易产生法律责任上的混同，建议将代履行和扣押措施分开表述，修改为：“违法停放情节严重，影响交通秩序且租赁经营企业拒不采取措施的，公安机关交通管理部门可以立即实施代履行，将违法停放的车辆搬离现场，代履行费用由自行车租赁经营企业承担；情节特别严重的，公安机关交通管理部门可以扣押车辆，对租赁经营企业处5000元以上3万元以下罚款。”
六、关于附则
(一)摩托车和动力三四轮车
《条例(草案)》第二条第四款规定摩托车(含轻便摩托车)，动力驱动的三轮车、四轮车按照国家和本市机动车管理的相关规定执行。第四十六条又对擅自销售未经许可生产的摩托车(含轻便摩托车)，动力驱动的三轮车、四轮车的行为设置了罚则，因该类车辆不属于本法规调整的非机动车范围，建议删除此条。
(二)快递、外卖用车
《条例(草案)》第四十七条第一款对快递、外卖等行业使用车辆的管理措施授权政府相关部门研究拟定，报市政府批准。内务司法委员会认为，该表述欠缺严谨，不符合授权性条款的表述规范，建议修改为：“快递、外卖等行业使用车辆的管理措施由市人民政府根据行业发展特点和发展需求另行制定。”
《条例(草案)》第四十七条第二款至第四款，对驾驶车辆从事快递、外卖等经营活动的人员违反车辆通行规定的行为设置了罚则。内务司法委员会认为，快递、外卖行业用车多为电动摩托车或电动三轮车，该类车辆不在本条例管辖范围之内。对快递、外卖行业用车管理可参照国务院《快递暂行条例》的规定，授权政府及相关部门出台规章或规范性文件，故建议删除该三款内容。同时，在“法律责任”一章中增加一条作为第三十八条，“快递、外卖等行业人员驾驶非机动车从事快递、外卖等经营活动，违反本条例第二十一条、第二十二条规定的，公安机关交通管理部门可以约谈企业负责人，责令其对违法行为人加强交通安全教育；拒不改正的，公安机关交通管理部门可以通过电视、报刊、广播、互联网等媒体予以曝光；情节严重的，由公安机关交通管理部门对违法车辆予以收缴。”其他条款依次顺延。
(三)过渡期政策
《条例(草案)》第四十八条规定“本市对本条例实施之前购买的不符合国家标准的电动自行车实行过渡期政策，过渡期为3年”。该条款仅规定了过渡期期间的长度，没有明确该期间的起止时间，不利于法规的实施。建议修改为：“本市对本条例实施之前购买的不符合国家标准的电动自行车实行过渡期政策，过渡期3年，自本条例实施之日起计算。”
《条例(草案)》第四十八条第一款关于过渡期内未悬挂临时标识上道路行驶的“超标”电动自行车予以收缴的处罚过于严苛，有悖于设置过渡期的初衷。建议参考《道路交通安全法》关于机动车未悬挂号牌、未放置标志等情况的处理方式，修改为：“未悬挂临时标识上道路行驶的，由公安机关交通管理部门予以扣留，通知当事人提供相应的标识，并处20元以上50元以下罚款；当事人提供相应标识的，应当及时退还车辆。”
七、关于其他文字表述方面的建议
《条例(草案)》第二十条第一句“非机动车通行道路是本市城市综合交通体系的重要组成部分”不属于法律规范语言，不产生法律规范效果，建议删除。
《条例(草案)》第二十二条第一款第(二)项规定了驾驶自行车、电动自行车可以搭载人员的年龄要求，其中12周岁以下和年满12周岁以上的年龄划分表述存在交叉，边界不清。建议将此项内容修改为：“驾驶自行车、电动自行车可以在驾驶员座位后部的固定座椅内载一名不满12周岁的儿童，不得搭载12周岁以上的未成年人和成年人。”将《条例(草案)》第二十二条第二款修改为：“本市鼓励电动自行车驾驶人佩戴安全头盔；电动自行车搭载不满12周岁儿童的，鼓励为儿童佩戴安全头盔。”
《条例(草案)》第三十二条第二款和第三款关于非机动车禁止停放区域和电动自行车禁止充电区域的规定，混合使用“区域”和“一定区域”两个概念，条例也未对“一定区域”的含义进行解释，容易造成适用混乱，建议统一将“一定区域”修改为“区域”。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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