──2013年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议上
市人大城市建设环境保护委员会副主任委员 马曙光
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为协助常委会听取和审议市政府关于建筑工程质量体系建设情况的报告，在市人大常委会梁伟副主任带领下，按照常委会主任会议通过的工作方案，城建环保办公室组织开展了相关督办工作。此次督办工作注意了两个结合，一是结合2012年常委会听取和审议“加强建筑工程质量监管体系建设”议案办理暨专项报告的工作成果，根据去年常委会审议意见的要求确定督办调研的重点内容，进一步推动落实；二是结合开展《北京市建设工程质量管理条例》立项论证工作，把政策法规体系的健全完善作为督办调研的重点内容之一，梳理研究工作实践中存在的突出问题，为后续立法工作打好基础。从4月10日召开督办工作启动会开始到6月上旬，组织常委会委员、城建环保委员会委员和市人大代表，围绕规范建筑市场主体行为、建材市场管理、保障性住房施工现场质量管理、政策法规体系完善等方面，先后开展了五次专题调研和座谈，听取了政府相关部门的情况汇报，以及建设、施工、监理等建筑市场主体、委员和代表对加强本市建筑工程质量体系建设工作的意见和建议。
7月8日，城建环保委员会召开第三次(扩大)会议，听取并讨论市政府提请本次会议审议的报告(稿)。城建环保委员会认为，市政府关于《建筑工程质量体系建设情况的报告》内容比较全面客观，既充分体现了市政府在加强建筑工程质量体系建设方面的工作成效，又实事求是地反映出当前存在的主要矛盾和突出问题，并提出了进一步提升建筑工程质量的工作思路和措施。城建环保委员会同意这个报告。
综合调研过程中了解的情况和委员、代表的意见，我们认为，市政府高度重视建筑工程质量管理工作，注重加强工作的规范化、制度化建设，不断改进完善工作机制和管理措施，在建设规模、建设速度和建筑业市场急速扩展的形势下，对本市建筑工程整体质量进行了有效的控制。但问题也不容忽视，总体来看，质量监管方式仍然不能完全满足应对新情况、解决新问题的实际需要，对一些薄弱环节的监管有待加强，监管实效有待进一步提高；建筑市场各方主体在建筑领域诸多环节中不依法、不规范行为的现象仍时有发生，给建筑工程质量带来一定的隐患。
建筑工程生产周期长、参与主体多、环节程序复杂、质量控制难度很大，针对这一特点和当前质量管理面临的新形势和突出问题，为实现对建筑工程质量的有效控制，不断加强建筑工程质量体系建设至关重要，要理清政府监管职责和市场主体责任的内涵、外延，优化强化履行各自责任的方式和路径。我们认为，政府的外部监管只有内化为市场主体的自主行为，才能够切实发挥效用，进而从根本上保障工程质量的持续全面提升。因此，必须进一步转变行政监管思路和方式，在加强微观直接监管的同时，更加注重宏观间接调控手段的运用，通过完善主体行为规则和标准，培育公开、公平、透明、高效的市场秩序，发挥社会组织和公众的监督作用，加大对市场主体行为的约束和引导，营造“不能、不敢、不愿”违法的市场环境，促使市场主体自觉规范地履行自身质量责任。
建筑工程质量体系的建设和完善，是一个长期的渐进过程。2012年，市十三届人大常委会第三十四次会议听取和审议了市政府关于加强建筑工程质量监管体系建设议案办理暨工作情况的报告，并围绕完善质量管理模式、着力规范建筑市场主体行为、加快法规体系建设等三个方面，提出了包括健全完善行业标准体系、加大市场诚信体系建设、加强招投标过程监管、强化建设单位首要质量责任、切实发挥工程监理作用等具体建议。这些审议意见比较全面系统地表述了对加强建筑工程质量体系建设工作的要求，希望市政府继续予以研究落实。在此基础上，根据今年调研的情况，综合考虑工作轻重缓急、客观条件成熟程度等因素，城建环保委员会建议市政府着重从以下几方面加大工作改进的力度。
一是进一步转变监管方式，强化质量管理工作实效。
依法推进建筑市场诚信体系建设，健全诚信奖惩机制。在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程保险与担保、表彰评优等工作中，充分利用已有建筑市场主体的诚信行为信息，依法对守信行为给予激励，对失信行为进行惩戒。建立日常监督执法检查中的“红、黑名单”，实行“差别化”管理，将不良行为记录多、诚信状况差的主体作为重点监管对象，加大执法监督的频次和强度。
实行多方位、全过程信息公开。在健全综合监管信息系统的基础上，建立向社会开放的诚信信息平台，及时公布行政监管情况、各方主体的诚信行为记录；同时，应强制市场主体公开自身基本情况，以及具体项目建设的进展情况，形成政府监管、行业自律、社会监督的有效约束机制。要抓紧研究行业协会发挥行业自律作用的内容、方式和具体措施，推动完善行业内部监督和自律机制，协助政府部门做好诚信行为记录、信息发布和信用评价等工作。
发挥示范引导职能，积极扶持行业发展。积极总结推广市场主体在工程质量控制管理方面的先进经验和做法，发挥标杆企业对行业发展的激励和示范引领作用；完善相关鼓励政策措施，加大政府资金投入，支持建筑领域新技术、新工艺、新材料的研发和实际应用。通过不断提高行业科学管理和技术保障水平，为建筑工程质量的稳定提升奠定物质基础。
二是创新管理机制，推进监理行业持续发展。
尽快建立监理人员的分级管理制度。目前，本市监理行业从业人员达到7万余人，其中注册监理工程师将近1万人，只占从业人员总人数的14%左右，这就意味着有86%的专业人员虽然实际从事现场监理工作，但却不能按注册监理工程师加以规范管理。建议从实际情况出发，对监理人员实行分级管理，建立专业监理人员培养机制，明确准入条件、职责权限、行为要求，将其纳入规范化管理轨道，作为注册监理工程师的补充，弥补工程监理现场人员的缺口。
保障监理行业的基本权益。严格执行监理服务取费标准，保障监理取费水平，采取措施，有效遏制买方主导市场，随意压低监理费用，以及监理行业内部恶性竞争、非理性压价等不规范行为；同时，研究落实由第三方监管支付监理费的具体方式，使监理行为摆脱某些建设方的恶意约束，能够切实独立行使监理权利。
三是抓住关键环节，重点确保建筑材料质量。
严把进场使用环节的建材质量，严格落实责任追究制度。通过调研了解到，目前我市建材主要依靠外省市供应，结构性材料如钢筋90%以上来自外省市。商品混凝土虽然主要由本市供应，但生产混凝土的原材料90%以上也是来自外省市。建材流通市场营销渠道广、层级多，这一状况给建材生产和流通领域的监管带来很大困难，监管效果也不很理想。因此，市政府相关行政主管部门必须下大力气严格加强对流通领域建材质量的监管，采取有效措施确保建材质量。作为工程质量监管主体的建设行政主管部门，必须在建材使用环节把好最后一道质量关口，严格落实建筑材料采购备案和现场复试、见证取样送检等管理制度，确保施工企业严格按照设计要求和作业规范合理使用建材。必须依托科技手段，加强对建材使用环节的全程质量监控监测，为及时发现、准确认定质量责任提供支撑，严格依法追究质量责任。
把保障性住房建材质量作为政府监管的重点。保障性住房
是政府的民生工程、民心工程，应当保证工程质量万无一失。由于保障性住房实行政府限价，建设施工方的利润较低，以牺牲工程质量来提升盈利空间的风险加大，偷工减料、以次充好等不法行为出现的可能性较大。有鉴于此，政府应把保障性住房的建材质量作为监管的重中之重，采取更加严格的措施确保工程质量。
四是加快立法进程，为建筑工程质量体系建设提供法制保障。
以制定地方性法规作为进一步深化建筑质量体系的契机和切入点。坚持问题引导立法、立法解决问题，针对工程质量管理中存在的深层次矛盾和突出问题，明确立法思路和立法空间，着眼于政府监管、建筑市场各方主体利益协调，以及社会监督等方面法律机制的建立完善，明确各方主体的权利义务，提供具体的行为标准和规范。除结合本市实际对建筑法律法规具体细化外，还应注意与合同、产品质量、劳动等相关领域法律法规的有机衔接，研究建立工程质量保险、侵权损害赔偿、建筑劳动合同管理等方面制度的可行性。
认真研究法律法规的实施保障机制，增强执法的有效性。当前工作实践中依然存在着法律法规不能全面落实到位的情况，这其中既有立法自身不足的问题，也有执法理念上存在一定认识偏差、执法机制上缺乏具体保障措施的因素，影响了执法的有效性和严肃性。希望在立法工作过程中，能够同步研究法规实施的相关保障机制和措施，切实增强执法的有效性。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
附件：《北京市第十三届人大常委会第三十四次会议对“市政府关于加强建筑工程质量监管体系建设议案办理暨建筑工程质量监管体系建设情况报告”的审议意见》
附件
北京市第十三届人大常委会第三十四次会议对“市政府关于加强建筑工程质量监管体系建设议案办理暨建筑工程质量监管体系建设情况报告”的审议意见
市政府：
2012年7月27日，市十三届人大常委会第三十四次会议审议了市政府《关于加强建筑工程质量监管体系建设议案办理暨建筑工程质量监管体系建设情况的报告》。在审议中，与会常委会组成人员和列席代表认为，北京市始终把保障建筑工程质量作为城市建设的一项重大任务，为保证建筑工程质量整体水平的稳定做了大量细致的工作。但是，影响制约本市建筑工程质量水平提升的矛盾和不利因素仍然存在：一是建筑工程质量监管体系有待进一步完善，政府监管方式、手段尚不能完全适应新形势下对建筑市场进行有效管控的实际需要，对一些薄弱领域和环节的监管不很到位；二是建设、施工和监理等市场主体在建设工程诸环节中的不依法和不规范行为还时有发生；三是法律规范对工作支撑的力度不够，地方立法相对滞后与现行法律法规及标准规范执行不到位的情况并存。与会常委会组成人员和列席代表认为，市政府及相关部门对此要保持清醒认识，必须从维护城市运行安全、保障百姓生命财产安全的角度，高度重视并切实加强建筑工程质量监管体系建设，不断提升监管工作水平。根据常委会审议情况，提出以下审议意见：
一、完善质量管理模式，实现行政监管方式的转变
市政府要进一步转变监管思路，逐步实现由微观管理向宏观监管、由直接或间接干预建筑市场运行向建立公开、公正、高效、透明的建筑市场秩序转变，突出监管重点。
一是加快相关行业标准体系的健全和完善。要组织发改、规划、房屋建设、工商、质监、人力和社保等行政主管部门，对现行建设工程的规划设计、工程造价管理、施工图审查、质量监督与检测管理、建材生产和流通、从业人员技能培训、竣工验收备案、质量评价等方面政策规范进行有效衔接、整合和完善，形成目标指向一致、内部协调有序的工程质量标准体系；进一步依法规范招投标行为，对转包、肢解发包、违法分包等行为制定认定和惩处标准；加快研究制定建筑设备租赁市场、劳动力技术等级、检测机构检测能力评估等方面的强制性标准和规范。通过建立严密完备的技术标准和监管规范，为建设主体进行质量自控和政府对市场的有效监管提供客观依据和基础。
二是加大资质资格动态管理和市场诚信体系建设力度。严格执法，把好建筑企业和从业人员的准入关口，将其行为表现与资质资格的升降、撤销结合起来，实现动态管理；加大政府监管和行业信息公开力度，建设企业诚信体系平台，对建筑市场违法违规行为，工程质量安全事故及其他不良记录及时向社会公布，不断健全诚信激励和失信惩戒机制，不断净化市场环境。
三是积极推动市场机制作用的发挥。通过鼓励、扶持、规范行业协会、中介组织依法开展认证、检测、咨询、培训等服务，完善建筑领域的社会化服务体系。深入研究建筑工程担保和保险制度，积极探索建立利用市场机制降低建筑市场运行成本的新途径。
二、着力规范建筑市场主体行为，维护良好市场秩序
市政府在严格执法、加大对违法违规行为惩处力度的同时，还应着眼于引导形成市场各方主体的利益协调机制，激活市场机制作用的发挥，使切实履行质量责任内化为各方主体的自觉行动。
一是加强招投标过程监管，为工程质量提供有力的保障。加强招标文件的备案监督，对招标文件中建设工期、质量标准、技术安全措施等内容做出强制性规定，必须在优先保证工程质量的前提下考虑价格因素。通过有形建筑市场规范招投标行为，建立交易市场与施工现场“两场联动”机制规范市场主体行为，真正实现招投标活动在阳光下透明运行，接受社会的监督，使围标、串标、阴阳合同、肢解分包等行为失去生存的环境和空间。
二是强化建设单位对工程建设质量的首要责任。建设单位是建筑工程的组织者和管理者，其行为对建筑工程质量的影响尤为关键，必须作为重要对象加以重点监管和规范，确保其严格遵守国家有关建设工程基本程序、质量、安全、节能与环境保护等方面的法律法规和强制性标准，严厉查处不履行法定建设程序或者擅自简化法定建设程序的行为。建设工期是关系建设工程质量和安全的重要因素，建设单位应当正确处理工程质量、进度与效益的关系，科学确定并严格执行合理的施工工期，任何单位和个人不得擅自压缩合理的施工工期。建设工程造价是确保工程进度、质量、安全的基础保障，要从工程立项到实施各阶段对工程造价进行合理确定、有效控制，需尽快出台工程造价管理规章，明确政府相关部门造价管理的职能，加强对工程造价的监管。同时，针对目前我市工程造价咨询市场存在恶性竞争、市场行为不够规范等问题，应尽快出台统一的造价咨询收费标准。
三是切实发挥工程监理作用，为建筑工程质量的稳定提供有力保障。完善建设工程监理取费规定，使法律赋予监理单位的权利能够充分实现。通过建立和完善相应规范，明确工程监理取费的合理标准和范围，避免恶意压价问题；从制度上确保工程监理摆脱建设方资金制约，能够依法全面履行法律及合同约定的义务，真正确立工程监理的第三方公正立场。明确界定监理的工程质量安全责任范围，充分发挥工程监理对控制工程质量、进度、投资等方面的作用。
四是建立健全对建材市场等薄弱环节的长效监管机制。市政府相关部门要加大对本市建材生产和供应单位建材产品质量的监管力度，建立以结构性材料、重要功能性材料采购合同备案和责任追溯为核心的长效监管机制：建立质量优良生产企业准入名录和建筑材料供应商黑名单制度，切实加强建筑材料市场的准入管理；落实建筑材料检测机构对其检测结果的真实性、准确性负责的制度，切实加大对伪造检测数据、出具虚假检测报告或者鉴定结论等违法行为的惩治力度；严格落实各参建主体建筑材料采购备案制度，严格执行见证取样和送检规定。在明确建筑材料生产、供应、检测、使用各方责任的基础上，真正建立起各负其责、责任可追溯的监管机制。
五是逐步规范建筑劳务市场，完善社会化培训体系。建议加强建筑从业人员队伍建设，从源头上改变对建筑从业人员培训管理的无序状态，逐步建立起一支专业化、职业化的建筑从业人员队伍。
六是严厉打击违法分包和转包等行为。建议市政府及主管部门严格依照建筑法律法规，切实采取有效手段，加大执法力度，严厉打击层层转包等不法行为，保证建筑工程的质量安全。
三、夯实制度基础，加快建筑工程质量法规体系建设
建议加快地方立法的步伐，将建设工程质量的监管工作纳入法制化、规范化轨道。结合工作实际、针对突出问题，将一些行之有效的做法和经验上升为地方性法规：一是细化上位法的原则性规定，使之更具实效性和操作性；在上位法确定的框架内进行制度创新，满足本市特殊需要。二是结合监管体系建设的需要，针对目前建设工程质量行政监督管理方面的不足，调整监督管理职能，转变监督管理方式，进一步理顺行政管理体制。
以上意见经市十三届人大常委会第一百一十八次主任会议通过。请市政府在收到“审议意见书”后，认真研究，改进工作，3个月内向市人大常委会提交审议意见研究处理方案的报告，一式2份。一年内向市人大常委会提交审议意见研究处理情况的报告，一式2份。
2012年8月2日
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