——2011年11月17日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
北京市审计局局长李颖津
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《北京市审计条例（草案）》（以下简称《条例(草案)》）作如下说明：
一、立法背景和必要性
审计，是1982年宪法确立的一项重要监督制度，是推动民主法治建设的重要手段，是保障经济社会健康发展的“免疫系统”。本市审计机关自1983年成立以来，依法履行审计监督职责，截至到2010年底，全市各级审计机关共审计31867个单位，查出违规金额7145493万元，为国家财政增收节支1424105万元，向司法和纪检监察机关移送案件84件，提交报告信息25522篇。在维护本市经济安全、促进宏观经济政策的贯彻落实、推动反腐倡廉建设和体制制度创新等方面发挥了积极作用。
全国人大和国务院分别于2006年、2010年对《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）及其实施条例作出修订，进一步丰富和完善了中国特色社会主义审计监督制度，为审计机关依法履行监督职责创造了良好的条件，也为地方审计立法提供了较为充分的法律依据。
（一）开展本次立法，是新形势下加强审计监督工作的需要
当前，正是首都经济发展战略转型期，建设中国特色世界城市的步伐已经迈开。2010年，本市市级财政总支出2067.2亿元，相比2009年增长了336.9亿元，加大了民生、市政设施、城市交通、生态环境、城乡统筹等领域的投入。随着财政支出规模的不断扩大，财政资金流向范围更加广泛，社会关注度也越来越高，审计监督的广度和深度也随之增加。以2010年为例，全市审计机关开展了对扩大内需、政府投资、土地储备、轨道交通、中小学校舍安全工程、对口支援什邡灾后重建、青海玉树抗震救灾资金物资等项目的审计，涉及217个投资项目，投资额达2005亿元，纠正工程造价不实等问题金额5.3亿元。在新的起点上，为贯彻好市委、市政府提出的加快建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，努力实现建设世界城市的发展目标，需要通过审计立法，进一步完善审计监督职能，促进财政资金的使用更加规范、安全、有效，推动政府各项经济社会政策的有效落实。
（二）开展本次立法，是应对新挑战、解决新问题的需要
本市经济社会发展进程的日益加快，给审计监督工作带来了新的挑战，实践中审计机关面临着许多新问题，如在跟踪审计中审计机关职责不明确、国有企业境外投资缺乏审计监督、开展专项审计调查没有法律依据、使用财政资金的非国有单位配合审计的责任有待明确、审计监督与政府其他部门间的协调机制有待健全等等，一定程度上影响了本市审计机关全面履行监督职责。因此，迫切需要针对审计工作中遇到的具体问题和实际困难，通过地方立法形式予以解决。
（三）开展本次立法，是总结实践经验，提高依法审计水平的需要
考虑到全国各地经济社会发展水平不均衡，《审计法》及其实施条例有些规定比较原则，如绩效审计、政府投资建设项目审计、审计结果利用等制度，从而影响了本市审计机关审计职能的全面、有效发挥。实践中，审计机关在绩效审计、审计整改、跟踪审计、审计结果公开等方面已经积累了一些成功经验，需要通过地方立法加以固化。同时，从规范审计机关自身监督行为，确保依法全面有效地履行监督职责，更加充分地发挥审计“免疫系统”功能的角度来看，也需要开展本次立法。
综上，我们认为，为了改善本市审计法制环境，推进审计事业的可持续发展，结合自身的发展需求，制定一部针对性和可操作性强的审计地方性法规，是十分必要的，其立法所需条件也已基本成熟。
二、立法工作情况
市人大常委会对本次审计立法工作高度重视。2010年9月9日，市人大常委会第69次主任会议通过了制定《北京市审计条例》的立项论证，列入2011年市人大常委会立法计划项目。同时，会议要求本次立法应当以《审计法》和其实施条例为依据，总结本市审计工作的成功经验和做法，针对工作中存在的重点问题和难点问题，增强立法的针对性和可操作性，并明确本次立法应当包括的重点内容：1、对使用财政资金的非国有单位、境外国有资产、政府投资项目的审计监督；2、完善绩效审计的规范体系；3、对政府经济政策落实情况、执行效果的专项审计调查；4、审计结果公布制度和运用机制；5、财政资金监管部门的分工协调机制和监督检查结果的共享机制。
为了做好审计立法工作，市审计局专门成立了审计立法工作小组。在起草过程中先后召开了相关委办局、市属国有企业和金融机构、内部审计机构、专家学者、审计系统各方面的六次征求意见会，并专门赴外省学习立法先进经验。经过反复研究各方面意见，形成条例草案送审稿，于5月31日正式报送市政府审查。
市政府审查期间，将《北京市审计条例（草案）》及说明在首都之窗网站公开征求社会意见，书面征求所有市政府部门及区、县人民政府的意见，并先后召开三次征求意见会，分别听取了相关监管部门、国有企业和金融机构、编制、组织和外事等部门的意见，还专门就相关重点问题组织发展改革、财政、住房建设、规划、国有资产等部门进行协调。并于8月1日，按照有关立法程序组织召开了市政府立法工作法律专家审核会。在充分听取和吸收各方面意见和建议的基础上，形成了目前的草案。在条例起草过程中，市人大财经办、法制办自始至终参加起草调研工作，并多次给予具体指导和帮助。
当前《条例（草案）》，已经2011年9月20日市政府第103次常务会议审议通过。
三、立法有关问题的说明
《条例（草案）》在补充细化上位法的基础上，结合本市实际情况，增设了部分新创制的内容，分为总则、审计职责、审计结果、审计保障、法律责任和附则，共六章，41条。
（一）关于细化审计职责
1.明确审计和专项审计调查事项。将国有企业、金融机构的境外国有资产经营管理情况以及住房公积金和彩票公益金的财务收支纳入审计监督范围；同时，将财经政策和宏观调控措施执行情况，预算管理情况，国家所有的土地、水流、森林、矿藏等国有资产管理使用，以及其他与财政收支有关的特定事项，纳入专项审计调查范围（第7条）。
2.加强对政府投资建设项目的审计。草案规定，一是，审计机关可以对与政府投资建设项目直接相关的各环节，包括融资和房屋征收补偿以及勘察、设计、施工、监理、代理、供货等单位或者个人取得资金的真实性、合法性进行调查（第11条）；二是，根据建设项目是否招标，规定招标人、中标人应当分别在招标文件以及合同中载明，双方应当配合、接受审计，经审计的，审计结论作为双方工程结算的依据（第12条）。
3.明确跟踪审计制度。跟踪审计是一种新型、适应审计实践需要发展起来的审计方法，在被审计事项实施过程中进行，与传统的事后审计相比具有边审计、边整改、边规范、边提高的优势。审计机关在对奥运场馆、轨道交通等重点项目、拉动内需宏观政策执行情况以及汶川地震捐款、社保基金等专项资金进行审计时利用了跟踪审计方法，取得了良好效果，有力地保证了审计监督职能的发挥。草案第14条明确审计机关可以对相关重大建设项目建设情况、重点专项资金（基金）使用情况的全过程，实施跟踪审计。并在第17条中明确审计机关在实施跟踪审计过程中，可以根据情况出具阶段性审计报告。
（二）关于建立健全绩效审计工作制度
《审计法》及其实施条例对绩效审计只有原则性要求。为了提高财政资金使用和公共资源配置的效益，推动建立健全绩效管理制度，提高绩效管理水平，本市近年来大力推动了绩效审计的开展。在本市绩效审计实践的基础上，草案对绩效审计范围、评价标准、绩效审计结果利用制度作出规定。
1.明确开展绩效审计的范围。草案第4条中规定审计机关应当对被审计单位的财政收支、财务收支及相关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益进行绩效审计。目前的审计工作中，均要对审计事项的绩效作出评价。为进一步强化绩效审计工作，草案第9条还专门规定审计机关应当对社会关注度高、使用财政资金等公共资源数量大、涉及重大公共利益的事项专门安排绩效审计。
2.明确绩效审计评价标准。草案第10条规定审计机关应当按照适用性、相关性、公认性的原则，依照有关法律、法规、规章、政策、标准、项目目标等方面的规定，选择评价标准，并应当听取被审计单位、专家学者、政府部门、行业协会及社会公众等有关方面的意见。
3.加强绩效审计结果的利用。草案第21条明确规定绩效审计结果应当作为政府及其有关部门编制预算、安排投资、绩效考核的重要参考。
（三）关于实行审计报告和结果公布制度
1.完善审计结果报告和审计工作报告制度。根据《审计法》，审计结果报告应当向本级政府提出，政府向本级人大常委会作出审计工作报告，接受人大的监督。因此草案明确规定，审计机关每年向本级政府提出审计结果报告,包括本级预算执行和其他财政收支情况以及其他专项审计结果（含绩效审计结果）；政府每年向本级人大常委会提出审计工作报告以及专项审计工作报告（含绩效审计工作报告）（第24、25条）。
2.明确审计结果公布的要求。推行政府信息公开，是当前政府工作的一项重要内容。目前，社会各界对审计结果公开的期望和呼声很高。对此，草案规定，除依法不予公开的信息外，审计结果应当按照规定程序向社会公布。同时明确，审计工作报告经本级人大常委会审议后向社会公布；其他审计结果，比如，审计报告、专项审计调查报告、审计结果报告等，经政府批准后，由审计机关向社会公布（第27条）。
（四）关于强化审计结果的运用
为了更有效促进审计结果的落实和审计职责的发挥，草案从以下几个方面强化了对审计结果的运用：
1.健全审计结果互相利用机制。为有效整合监督资源，加强职能协作、降低行政成本，提高政府内部行政效率，《条例（草案）》明确要求本市应当建立财政资金、国有资产等公共资源的监督协调机制，统筹安排审计等监督计划，有效利用监督结果，共享公共资源监督管理信息（第5条）。同时规定，审计机关出具的审计报告、专项审计调查报告或者审计决定能够满足政府及其有关部门履行职责需要的，政府及其有关部门应当利用（第20条）；此外，分别对绩效审计结果、政府投资建设项目审计结果和经济责任审计结果的利用，提出原则性要求（第21至23条）。
2.对落实人大常委会审议意见作出规定。草案规定，市和区、县人民政府应当落实本级人大常委会对审计工作报告和专项审计工作报告作出的审议意见和决议，并报告落实情况（第25条第三款）。
3.明确要求对指出问题的督促整改。草案规定，市和区、县人民政府应当督促被审计单位对审计工作报告中指出的问题进行整改，并向本级人大常委会报告整改情况；市和区、县人大常委会可以对整改情况进行检查（第26条）。
4.建立违法违规行为信息系统。草案规定，审计机关建立被审计单位违法违规行为信息系统，记录被审计单位违法违规行为及其接受处理、处罚的情况；被审计单位是企业的，该信息同时纳入本市企业信用信息系统（第28条）。这样规定，有助于形成审计的长期约束机制，增强被审计单位及审计发现的违法违规问题所涉及的单位和人员的守法意识。
此外，《条例（草案）》还专门设置“审计保障”一章，从审计机关负责人的任免及资格、审计业务的质量控制、审计机关执行审计项目计划所必需的条件、审计人员的职业操守、审计调查所及单位的配合义务等方面作出了规定。
《条例（草案）》已印送各位委员，请予审议。
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