——2011年12月22日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
北京市水务局局长程静
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就《北京市河湖保护管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、立法背景和必要性
河湖是维系北京城乡发展的重要基础设施，在城乡发展中有着不可或缺、不容替代的重要作用。本市境内自西向东分布有大清河、永定河、北运河、潮白河、蓟运河五大水系，大小河流221条，河道总长4000余公里。城市中心区有自然和人工湖泊30多处，水面面积621万平方米。郊区分布水库82座，总库容达93亿立方米。自20世纪70年代以来，随着北京城市的快速发展，自然条件的变化，人均水资源占有量由上世纪80年代初期的400立方米，锐减至目前的不足200立方米。在2010年监测的有水河流中，不达标河段长度为1148公里，约占有水河流长度的52%。城市湖泊虽然水质达标率较高,但由于受面源污染及补水水质影响,夏季城市湖泊富营养化迹象仍有发生。本市水资源短缺、水环境质量恶化等矛盾日益突出。
立法保护河湖、规范河湖管理，是实现本市人口、资源、环境可持续发展的必然要求。1999年，市人大常委会制定了《北京市城市河湖保护管理条例》，将城市河湖保护纳入了法制轨道。该条例的实施，对于保障北京城市水系治理，改善城市环境，服务绿色奥运和宜居城市建设发挥了应有作用。但是，《北京市城市河湖保护管理条例》适用范围仅限于规划市区范围内的河流、湖泊、人工水道，并不适用郊区地区。近年来，面对本市水资源的严峻形势，市委、市政府高度重视对河湖水系全流域的治理工作，市人大代表、政协委员也提出多项议案、提案，河湖水系治理得到快速推进，以北运河、永定河、潮白河治理和清洁小流域治理为主导的河湖水系治理取得显著成效。因此，迫切需要将这些行之有效的制度和措施，通过立法的形式确定下来，制定一部统筹城乡、覆盖全境、可操作性强的河湖保护管理地方性法规。
2010年12月31日，中共中央、国务院专门出台《关于加快水利改革发展的决定》，市委、市政府结合本市实际出台了《关于进一步加强水务改革发展的意见》予以贯彻落实。文件对“十二五”期间本市河湖发展提出了目标，要求“建成安全清洁、健康自然的水源保护及水环境保障体系，主要水功能区水质达标，水源保护区生态良好、水质优良”，“实现和谐宜居的城乡水环境”，并强调实行最严格的水资源管理制度。为贯彻落实中央和市委要求，促进首都水资源的可持续利用，需要完善法律制度，提高水资源保护管理水平。
当前，本市已出台多部有关水资源保护管理方面的法规，彼此各有侧重。《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《北京市水污染防治条例》及《北京市实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》主要是为了贯彻实施国家上位法，重点规范的是水资源统一配置和节约用水、排入河湖前的污水处理和水污染的防治，以及防汛抗洪等内容；《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》重点规范的是对饮用水源的保护。为了与上述法规相衔接，处理好不同法规之间的关系，本次立法重点解决以下三个方面的问题：一是打破河湖保护管理的城乡二元体制，实现城乡一体化的管理。城市河湖水系大多是联接城乡、跨多个行政区域的，由于存在城乡分割二元管理的制度设计问题，使同一水系上下游、左右岸、干支流的保护和管理制度上不统一，影响了整个河湖水系的治理和管理效果，需要从规划、管理制度、行为规范等方面加以统一。二是加大对河湖工程的保护力度。本市水工程保护管理条例制定较早，近年来随着本市经济社会的快速发展，经济社会活动对河湖的影响越来越显著，违法建设和违法活动影响了河湖工程安全和水质，需要进一步明确管理责任、措施和手段，同时加强行为规范，加大监督力度和对违法行为的处罚力度。三是加强水环境建设，突出河湖的生态性和景观性。受气候变化的影响，本市连续干旱，河湖普遍缺少新水补充，河湖的自净能力和纳污能力非常有限，水生态功能脆弱。在水资源严重紧缺的情况下，需要通过立法加强对河湖生态系统的保护，将水环境建设和生态保护作为构建健康宜居城市的基础条件。
二、立法的起草过程
2010年9月30日，《北京市河湖保护管理条例》立法项目通过人大立项论证，并列入2011年立法计划。遵循立项论证确定的基本思路，结合立法调研，市水务局会同市政府法制办起草了条例草案。多次征求了市政府有关部门、区县政府、基层水务部门的意见，还通过网络面向全市水务系统和社会各界公开征求意见，针对主要问题进行专家论证。在充分听取和吸收各方面意见和建议的基础上，反复修改、协调，形成了目前的草案。在条例草案起草过程中，市人大常委会农村委、法制办提前参与，给予了具体指导。
当前条例草案，已经2011年11月22日第109次市政府常务会议审议通过。
三、条例草案的主要内容
条例草案共六章四十五条，分为总则、规划编制与管理、河湖工程保护与管理、河湖水环境保护与管理、法律责任和附则。主要内容如下：
（一）明确河湖保护管理的基本原则和管理体制
条例草案从本市的市情、水情出发，明确河湖保护管理坚持统一规划、综合治理、科学管理、保护优先、合理利用的原则。明确了政府的河湖保护管理工作职责，将河湖保护管理纳入国民经济和社会发展规划，保证河湖公共基础设施建设所需资金和管护经费，实行目标责任制和考核评价制度。本市建立河湖保护的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并强化流域规划的编制工作和建设河湖工程项目的流域审查职责。另外，条例草案强调河湖保护管理部门之间应当协调配合，在明确水行政主管部门职责的同时，规定河湖保护相关部门、乡镇政府、有关单位应当按照各自职责做好河湖保护的相关工作。
（二）规范河湖治理及保护管理规划的编制
条例草案强调河湖治理及保护管理规划（以下简称河湖规划）在统筹城乡管理工作中的作用，明确河湖规划体系，加强河湖规划落实管理。一是明确河湖规划的编制机关、权限和审批程序。二是明确河湖规划的主要内容。三是明确河湖规划编制要求和原则，界定了该规划与其他相关规划的关系。四是明确河湖规划的法律地位，将其作为河湖保护、开发、利用和管理的依据，要求市和区、县人民政府应当对河湖规划的实施情况进行检查，确保河湖规划的落实。
（三）完善河湖工程保护与管理制度
在条例草案中，一是完善了河湖保护制度，提出河湖管理范围和保护范围的划分标准、划定机关及批准程序。二是针对河湖管理范围和保护范围内的主要违法行为及河湖工程保护管理的难点和盲点问题，在管理范围内设定了15项禁止行为，在保护范围内设定了4项禁止行为。三是根据河湖保护和管理的需要，规范了河湖管理、保护范围内经许可可以从事的活动。四是完善了涉河工程的审批制度，确保河湖工程的安全，要求在河湖上新建、扩建及改建各类工程设施的，必须经过水行政主管部门的审核。五是建立占用河湖工程设施和水域补偿制度。六是强化非河湖工程建筑物的安全管理，明确了产权单位或者管理单位的检查维护责任。七是建立河湖水文化建筑物、遗址保护制度，要求水行政主管部门应当会同文物、规划等部门制定保护名录，建立相关档案，保护和弘扬河湖文化，任何单位和个人不得毁坏或者拆除列入保护名录中的河道、水域、水工建筑物和遗址。
（四）健全河湖水环境保护与管理措施
条例草案突出了生态建设主题，更加强调维护河湖健康。明确政府和水行政主管部门应当依照河湖规划开展河湖治理和建设，制定具体生态环境用水保障方案并组织实施。实行入河排水口设置许可制度和河湖排水雨污分流制度，强调入河水体水质的达标排放，健全河湖水功能区限制纳污制度，完善水务与环保、相关区县政府间的工作机制。规范利用河湖开展水上旅游项目等活动实施的行政许可管理,要求开办水上旅游项目或者其他利用活动的，不得使用以柴油、汽油为动力的游船，避免造成水质污染。完善河湖环境卫生责任制，明确主体责任，保证河湖水面、水体及周边的环境卫生。建立河湖突发事件应急制度，及时应对处置突发的水污染、水工程安全以及其他重大事件。
此外，条例草案强化了对违法行为的法律责任，确保法规的执行效果。同时，按照《中华人民共和国行政强制法》的精神，结合执法工作实际需要，对实施违法行为的工具及机械设备等，设定了执法部门可以采取必要的查封、扣押的行政强制措施。
条例草案已印送各位委员，请予审议。
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