——2011年5月27日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
北京市市政市容管理委员会主任陈永
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法的必要性
近年来，本市高度重视生活垃圾管理工作，市委、市政府下发了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，将生活垃圾处理工作确定为关系民生的基础性公益事业，坚持政府主导、社会参与，不断完善政策措施，加大资金投入，加快设施建设，健全管理体制，生活垃圾收集、运输、处理体系基本形成，生活垃圾处理水平不断提高，城乡环境得到了明显改善。
据统计，2010年全市生活垃圾产生量635万吨，日产生量1.74万吨，全市垃圾无害化处理率97％。目前，全市共有垃圾处理设施28座，总处理能力从2008年的10350吨／日提高到16680吨／日，焚烧、生化、填埋比例由2∶8∶90优化为10∶10∶80。
今年3月，国务院常务会议研究部署进一步加强城市生活垃圾处理工作，提出切实控制城市生活垃圾产生、增强城市生活垃圾处理能力、强化监督管理的要求。会上，特别提到了本市的生活垃圾处理工作，会议予以充分肯定，并要求本市在全国先行开展生活垃圾处理工作试点。
但我们也清醒的认识到，随着人口的增加和本市经济社会的快速发展，生活垃圾管理工作依然面临严峻考验，处理设施建设相对滞后、处理结构不合理的矛盾依然存在，生活垃圾产生量增加的趋势并没有从根本转变，设施建设难落实，处理能力急待提高。同时，生活垃圾分类责任不清，标准不明，监管手段薄弱；生活垃圾分类投放、收集、运输、处理各环节衔接机制不完善；生活垃圾处理信息不透明等问题，与建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和世界城市的要求还有很大差距。有必要坚持源头减量和分类，加强生活垃圾分类投放、收集、运输、处理全过程的管理，改善处理结构，提高处理能力，做到从被动消极地处理生活垃圾向积极削减生活垃圾产生量转变；从以卫生填埋为主的处理方式，向焚烧、生化、卫生填埋相结合的综合处理方式转变；管理重点从末端无害化处理向加强生活垃圾全过程管理转变；从以城市化地区为主向城乡统筹、均衡发展转变。
因此，本市迫切需要制定一部符合生活垃圾管理实际情况的地方性法规，将各项行之有效的措施，通过法规制度的形式确定下来，为深入推进生活垃圾管理工作，保障社会公众的合法权益，促进生活垃圾处理现代化水平的全面提升，提供有力的法律支撑。
二、《条例（草案）》起草过程和基本思路
年初，市政府、市人大常委会将制定《北京市生活垃圾管理条例》列入了立法工作计划。在市人大常委会城建环保办和法制办的全程指导下、市政府有关部门的通力配合下，遵循市人大常委会立项时确定的基本思路，结合立法调研中梳理的问题，根据国家《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》以及《北京市市容环境卫生条例》等法律、法规的规定，研究、借鉴国外和外省市管理经验的基础上，市市政市容委会同市政府法制办等单位共同起草了《条例（草案）》。经多次征求市政府有关部门、区县政府和社会各界的意见，并针对主要问题进行了专家论证，在反复协调、修改后，各方面意见达成一致。在《条例（草案）》起草期间，杜德印主任、刘晓晨副主任率人大常委会委员、人大代表及有关专家就生活垃圾管理工作进行调研，并对立法工作进行指导。
起草《条例（草案）》的基本思路是从本市生活垃圾管理实际出发，按照建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和世界城市的要求，建立科学的生活垃圾管理体系，明确政府、专业服务单位、垃圾产生者的责任，强化生活垃圾的源头减量，推进生活垃圾分类，加强从产生到处理的全过程监管，积极引导社会公众参与，切实提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平。
三、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共七章六十二条，分为总则，规划与建设，生活垃圾减量与分类，生活垃圾收集、运输、处理，监督管理，法律责任和附则。主要内容如下：
（一）法规的适用范围
按照“城乡统筹、协调发展”的原则，法规的适用范围为全市行政区域，即本市行政区域内生活垃圾的管理活动适用本条例。
根据《固体废物污染环境防治法》的规定，《条例（草案）》明确了本条例所称生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及建筑垃圾等法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。
此外，由于危险废物、医疗废物、废弃电器电子产品，不属于生活垃圾，并且在《固体废物污染环境防治法》、《医疗废物管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律、法规中，已对其管理主体、管理要求有了明确规定，因此，《条例（草案）》未将这些事项的管理纳入适用范围。
（二）明确了生活垃圾处理工作的定位及政府、社会公众和专业作业单位的责任。
《条例（草案）》明确了生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业，并基于此定位，设计各项管理制度，合理划分政府、社会公众以及专业作业单位的责任。
对于政府责任，《条例（草案）》确定为市级统筹、属地负责。市政府统一领导全市生活垃圾管理工作，制定全市生活垃圾处理规划，确定管理目标。区县政府负责本行政区域内的生活垃圾管理工作，制定本区县的生活垃圾处理规划，确定生活垃圾处理设施建设计划并组织实施，落实市政府确定的管理目标。乡镇政府和街道办事处负责本辖区的生活垃圾相关管理工作，组织动员市民积极参与生活垃圾管理工作。
对于社会公众，在生活垃圾管理上具有两种角色，既是产生者又是监督者。《条例（草案）》也是从两个角度进行了规范，作为生活垃圾产生者，承担生活垃圾减量与分类的责任，并按照污染者付费的原则，承担一定的处理费用。作为生活垃圾管理的监督者，有权了解与生活垃圾相关的政府及企业信息，并监督生活垃圾处理企业的运行情况。
对于从事生活垃圾清扫、收集、运输、处理服务的专业作业单位，《条例（草案）》要求应当取得相应资质，并按照作业标准及规范，提供安全、稳定、环保的服务。包括建设相应设施，遵守相关的行为规范，建立台账记录相关数据，公开运行监测数据，接受社会公众监督等。
（三）加强了生活垃圾设施规划、建设的统筹。
《条例（草案）》在现有建设流程的制度框架内，加强了生活垃圾设施规划与建设的统筹。
一是强化垃圾处理规划的编制及与相关规划的衔接。市政市容部门会同相关部门制定生活垃圾处理规划，涉及事业发展的，纳入国民经济和社会发展规划；涉及设施规划布局和用地的，纳入城乡规划和土地利用规划。
二是强调相关标准制定过程中的多方协调。要求规划部门会同市政市容、环保等有关部门编制生活垃圾处理设施规划管理技术标准，根据设施的工艺和规模，对设施周边地区实施规划控制。市政市容部门会同规划、发展改革、建设等部门编制建设工程配套生活垃圾分类设施建设标准。
三是在设施建设审批上增加专业技术方面的意见。生活垃圾处理设施建设立项时，市政市容部门应当及时就项目处理工艺、规模、服务范围等提出意见。规划部门在对公共建筑项目进行行政许可审查时，应当就生活垃圾分类设施的建设征求市政市容部门的意见。
四是加强设施使用的监管。规定建设工程配套生活垃圾分类设施竣工后，建设单位应当向市政市容部门申请验收。拆除、迁移、改建、停用生活垃圾分类、集中收集、转运、处理设施的，应当经市政市容和环保等部门核准。
（四）确定了生活垃圾分类管理制度，推动生活垃圾源头减量。
按照减量化、资源化、无害化的方针，《条例（草案）》注重从源头减少生活垃圾产生，实行可回收物的综合利用，坚持发展循环经济，建立健全生活垃圾分类管理制度。
在生活垃圾减量方面。一是切实控制生活垃圾产生。对生产者、消费者分别提出要求，限制一次性用品使用和过度包装，促进源头减量。二是畅通废品回收渠道。推广废品回收利用等生活垃圾资源化利用方式，制定并公布可回收物目录。三是坚持集中处理与分散处理相结合。有条件的可就地处理生活垃圾，但必须采用符合规定的无害化处理设备、措施。集中处理生活垃圾的，采用焚烧、生化、卫生填埋等综合处理方式。
在生活垃圾分类方面。一是明确了分类标准。按照餐厨垃圾（厨余垃圾）、可回收物、其它垃圾进行分类管理，同时也对建筑垃圾、园林垃圾、果蔬垃圾提出了分类处理要求。二是设立分类管理人，保障源头分类的组织落实。分类管理人由物业企业、村委会、公共场所的管理单位等担当，负责组织、宣传、指导、监督社会公众进行生活垃圾分类。三是将分类要求贯穿投放、收集、运输、处理全过程。规定由分类管理人按照要求设置生活垃圾分类收集容器，收集运输作业单位要分类收集、运输不同种类的生活垃圾，处理设施的运行管理单位应当按照要求接收生活垃圾，并进行分类处理。
（五）实行生活垃圾投放、收集、运输、处理全过程监管。
一是实行生活垃圾排放登记制度，掌握源头产生量。要求生活垃圾分类管理人向所在地的街道办事处或者乡镇政府登记生活垃圾产生情况。
二是实行运输合同制度，掌握生活垃圾流向。要求生活垃圾分类管理人选择收集运输专业服务单位，签订服务合同，并在排放登记时一并提交街道办事处或者乡镇政府。并针对农村的特点做了特别规定，农村地区的生活垃圾分类收集、运输，区县政府可以专门成立收集运输队伍负责，或者通过招标等方式委托专业服务单位负责。
三是实行台账管理，掌握生活垃圾流量。要求生活垃圾分类管理人、收集运输服务单位、处理单位分别建立生活垃圾管理台账，记录垃圾来源、种类、数量、去向等，进行全过程监管，发现问题易于追查责任，防止乱丢、乱倒生活垃圾。
四是明确管理要求，加强监督管理。要求将生活垃圾密闭运输至符合规定的处理设施，不得混装混运，不得随意倾倒、丢弃、遗撒、堆放生活垃圾；处理设施的运行管理单位应当按照要求处理污水、废气、废渣、粉尘，定期进行水、气、噪声、土壤等环境影响监测，保证生活垃圾处理场所环境整洁，防止周边受到恶臭气体的污染。
（六）加强了对建筑垃圾、餐厨垃圾的管理。
《条例（草案）》针对建筑垃圾、餐厨垃圾在产生源头和处理方式上的特殊性，在生活垃圾基本管理制度的基础上，对其规定了更加严格的措施。
对于建筑垃圾，一是要求建设单位、施工单位采取措施减少建筑垃圾产生，并对产生的建筑垃圾进行综合利用，优先选用建筑垃圾再生产品及可以回收利用的建筑材料。二是建设工程和拆除工程施工前应当办理渣土消纳许可并公示，将产生情况告知渣土消纳场所，渣土消纳场所发现与实际接收数量不符的，向主管部门报告。三是建设单位应当将建筑垃圾交由有资质的运输单位，按照渣土消纳许可确定的时间、路线和要求，运输至符合规定的处理场所。
对于餐厨垃圾，一是规定餐饮单位应当单独收集餐厨垃圾，并委托专业服务单位进行处理或者实施就地处理。就地处理的，应当安装符合相关技术标准的设施。二是餐饮单位新建、改建、扩建餐饮服务设施的，应当根据规模要求配套建设符合标准的处理设施，将可以自行处理的餐厨垃圾按照规定就地处理和资源化利用。三是禁止将未经无害化处理的餐厨垃圾作为饲料使用、销售；禁止将废弃食用油脂加工后作为食用油使用、销售。
（七）加强公众宣传，引导公众参与，提高社会公众的生活垃圾管理意识。
一是加强社会公众的宣传教育。规定各级政府要充分利用媒体宣传、普及生活垃圾管理相关知识。市政市容部门要组织建立宣传教育基地。教育部门要将生活垃圾管理知识纳入中小学课程。
二是完善相关信息公开制度。规定编制设施规划应当征求专家、社会公众的意见。设施建设环境影响评价应当征求公众意见，公开环评结论。运行中的处理设施应当公开污染监测指标和运行数据。
三是强化了社会公众的参与和自我管理。要求街道和乡镇组织居（村）委会设立分类指导员，宣传、指导公众正确分类。要求市政市容部门设立社会监督员，参与对生活垃圾处理设施的监督。
《条例（草案）》已经2011年3月29日第88次市政府常务会议讨论通过，并已印送各位委员，请予审议。
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