——2006年12月7日在北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上
北京市规划委员会副主任 黄艳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就《北京市城乡规划条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法必要性
本市现行的《北京市城市规划条例》（以下简称原《条例》）是1992年7月24日市九届人大常委会第三十五次会议通过的，自1992年10月1日起施行。原《条例》施行以来，为本市城市规划建设起到了积极的保障和促进作用。14年来经济和社会条件发生了很大变化，按照科学发展观的要求，本市采取了统筹城乡发展、协调区域发展等一系列新举措，集中体现在2005年国务院批复同意实施的《北京城市总体规划（2004年－2020年）》中，这些事关本市城市建设和发展的重大决策，迫切需要有力的法律支持。随着投融资体制改革和本市土地供应制度改革的逐步深入，以行政许可法实施为标志的政府职能转变的不断推进，以及本市对城乡规划管理逐步精细化等等，本市已具备了梳理和提升现有管理经验并上升为地方性法规的基本条件。
为落实科学发展观，促进经济、社会、人口、资源、环境的协调、可持续发展，构建首都和谐社会，贯彻落实《北京城市总体规划》并为之提供有力的法律保障，有必要制定新的地方性法规。
二、《条例（草案）》的起草过程
法规立项后，成立了以主管副市长为组长的法规修订工作领导小组，建立了包括市人大法制办、市人大城建委、市规划委、市政府法制办等相关部门的领导及工作人员在内的起草小组，深入调研，多次召开座谈会听取了规划、行政法学专家的意见，广泛征求了国务院机关事务管理局、中直机关事务管理局、解放军总后勤部基建营房部、相关委办局、各区县政府以及社会公众等各方面意见，形成了《条例（草案）》，并已经2006年11月17日市政府第56次常务会议讨论通过。
此次立法，以保障《北京城市总体规划》落实为基本任务，从城乡规划的制定和实施两个方面进行制度化规范，以现有的城市规划法为依据，追踪国务院制定城乡规划法的立法进程，力求可操作性和与相关改革措施的协调性，注重前瞻性。
三、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共五章五十九条，分为总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、法律责任、附则。现就主要内容说明如下：
（一）关于规划制定和实施的主要原则
根据科学发展观的要求和国务院批复的《北京城市总体规划》的精神，本市城乡规划制定和实施应当遵循以下四个主要原则：
1.城乡规划建设应当依据和体现北京作为全国政治中心、文化中心，世界著名古都和现代国际城市的城市性质。北京作为首都，为了更好地为中央党、政、军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，《条例（草案）》规定本市规划建设中的重大事项应当按照国家规定报首都规划建设委员会研究确定。《条例（草案）》还规定本市城乡规划和建设应当尊重城市历史和城市文化，保护历史文化遗产和传统风貌；运用现代科学技术，吸取、借鉴世界城市发展的文明成果，建设现代化国际城市。
2.控制城市发展规模，节约、集约使用土地，促进城镇体系和城市人口的合理布局，保护生态环境，促进资源、能源节约和综合利用。《条例（草案）》在规划许可的建设项目选址环节即规定应当节约、集约利用土地，合理、集中布局，因安全、保密、环保、卫生等原因需要与其他建设工程保持一定距离的，可以进行独立选址。
3.保障城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设，建立高效、安全的现代化市政基础设施体系，防止污染和其他公害，适应国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。《条例（草案）》规定各项事业发展规划中涉及基础设施规划建设的专项规划，纳入城乡规划体系；加强城乡规划主动调控的力度，根据近期建设规划制定年度实施工作计划，安排基础设施的规划建设；在临时占用土地、建设临时建设工程，规划道路、河道、绿化用地等公共用地范围内的规划管理中对基础设施的规划建设作了特别规定。
4.推进城乡统筹发展，根据农村发展现状和特点采取因地制宜的规划管理制度。定名为《北京市城乡规划条例（草案）》就是突出城乡统筹的原则。《北京城市总体规划》规定本市城市规划区范围为全部行政区域，在城市规划区范围内实行城乡统一的规划管理，本市农村地区共有行政村3985个，自然村5000多个，农业人口318万，平原区村庄建设用地面积约692平方公里，山区村庄建设用地面积约193平方公里，此前农村地区的规划管理方式完全套用城区管理方式，程序复杂，行政成本高，可操作性不强，而农村地区农民居民点平均规模小，布局分散，自然条件及经济发展水平差异大，因此城区化的规划管理不能适应新农村建设的需要。为实现城乡统筹发展，促进新农村建设，《条例（草案）》根据实际情况，对于村庄规划的制定、实施以及监督检查等作了系统的规定。
（二）关于城乡规划的制定
1.完善城乡规划体系，保障总体规划的细化落实。《条例（草案）》总结了本市城乡规划发展的实践成果，对城乡规划体系进行了梳理：以城市总体规划为中心，将城乡规划分为总体规划和详细规划，明确在城市总体规划基础上应当制定近期建设规划、根据需要制定分区规划；详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划（以下简称控规和修规）；将专项规划、村庄规划、城市设计纳入到城乡规划体系中来。《条例（草案）》确定了各类规划的编制及分级审批的制度，为保证重点地区详细规划的质量，规定重点地区、跨区县的控规由区县政府、市规划主管部门组织编制，非重点地区的控规由乡镇政府组织编制，市规划主管部门审批；修规由区县政府或者市规划主管部门组织编制，非重点地区的修规可以由建设单位组织编制，市规划主管部门审批。《条例（草案）》还明确了各类规划应当确定的主要内容，规定各级城乡规划应当以上一级城乡规划为依据，通过各级规划内容的衔接，保证规划由宏观到微观的逐步落实。
2.为适应政府社会管理和公共服务职能的转变，保障基础设施的建设，《条例（草案）》将专项规划纳入了城乡规划体系。城乡规划是土地利用、空间布局以及工程建设的综合性规划，是政府有效配置城乡公共资源的重要手段，相关行业部门、专业部门的各项事业发展规划涉及空间和自然资源的内容，应当以城市总体规划为依据并纳入城乡规划体系，保证各专业部门、行业部门的事业发展规划在空间上得到落实。
3.为保证村庄规划的制定，《条例（草案）》将村庄规划纳入到城乡规划体系，并在修规这个环节作了明确的规定，使得村庄规划成为村庄建设规划审批的依据。规定村庄修建性详细规划明确村庄建设用地性质、规模、布局、范围和建设工程规划设计条件，由乡镇政府组织编制，经市规划部门审查后报区县政府审批。
4.为提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平，增强对单体建筑的规划控制，《条例（草案）》将城市设计纳入到城乡规划体系内，规定编制城乡规划应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，为保证城市设计的成果在城市建设中发挥应有的作用，规定市或者区县政府可以根据需要将重点地区的城市设计成果纳入详细规划，作为规划许可的依据。
（三）关于城乡规划的实施
1.规范规划许可制度。城乡规划许可是城乡规划实施的核心制度，同时也是固定资产投资项目审批流程中的重要环节，主要包括“一书两证”，即选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。《条例（草案）》根据许可法以及本市固定资产投资项目审批流程对各项规划许可的主体、程序、条件、内容、时效等作了明确规定。因建设单位取得土地使用权方式的差异，进行建设应当取得的规划许可是不同的：
（1）通过公开交易方式取得土地的，规划部门应当在出让前向土地部门提出规划设计条件，作为土地出让的依据；建设单位与土地部门签订土地出让合同后，向规划部门申请建设用地规划许可证；建设单位组织编制设计方案并向规划部门征求意见，重大城乡基础设施的建设单位还应当在设计方案的基础上组织编制扩大初步设计方案，由发展改革部门和规划部门组织有关部门进行审查；申请建设工程规划许可证。
（2）依照有关规定通过划拨、协议出让方式取得国有土地使用权或者占用集体土地进行建设的，建设单位在办理项目核准的有关手续后，向规划部门申请选址意见书，其中包括规划设计条件；建设项目批准文件基本完备后，建设单位向规划部门申请建设用地规划许可证；建设单位编制设计方案、扩大初步设计方案；办理完用地审批及相关审批手续后，申请建设工程规划许可证。
（3）在依法拥有土地使用权的国有土地上按照现状使用性质进行建设且符合城乡规划的，建设单位应当持土地权属证书事先向规划行政主管部门了解规划设计条件，在编制设计方案、扩大初步设计方案后申请建设工程规划许可证。
另外《条例（草案）》对临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可作了相应规定。并适应新农村建设的需要，简化了农村建设项目的审批环节。
2.解决新建居住建设项目配套公共服务设施与住宅建设不同步的问题。《条例（草案）》规定规划部门在提出居住建设项目的规划设计条件时应当明确同步建设的公共服务设施及其具体建设时序，并作为土地使用权出让合同的内容或者划拨土地的依据，明确了建设单位建设配套公共服务设施的义务，通过对建设时序进行全过程的规划监督管理，避免拖建、漏建配套公共服务设施的情况发生，《条例（草案）》规定居住建设项目的建设单位应当按照土地出让合同或者划拨文件的规定同步建设公共服务设施，未能按照建设时序建设配套公共服务设施的，规划部门可以对竣工的建设工程不予规划验收，对居住建设项目的其他建设工程停止核发建设工程规划许可证。
3.加强建筑物使用性质的管理。《条例（草案）》规定房屋权属证件记载的使用性质应当符合建设工程规划许可证确定的使用性质，有关部门核发的与建筑物使用性质相关的行政许可证件应当与建设工程规划许可证一致，这样保证建筑物使用管理中分类标准统一以及相关主管部门具体行政行为一致。
4.完善建设工程全过程规划监督制度。为及时发现违法建设苗头，防患于未然，《条例（草案）》吸收了《北京市建设工程规划监督若干规定》（2001年市政府第86号令）创造的经验，规定对建设工程进行全过程规划监督：不仅规定了建设工程竣工后，规划部门应当实施规划验收，还规定工程建设期间，规划部门应当对工程建设情况进行监督检查，建设单位和施工管理人员应当积极配合，如实报告情况、提供必要的资料。
5.加大对违法建设的处罚力度。《条例（草案）》规定，违法建设一经发现，立即责令停止施工、限期拆除；对继续施工的，可以查封建设工程、工程设备、建筑材料，通知供水、供电、供气、供热等企业停止提供相关服务，暂停核发该建设单位其他规划许可证件等；逾期不拆的，予以没收。与原《条例》规定相比，取消了“影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款”的规定，避免了以罚代管的现象发生。同时还规定了对违法建设提供技术支持的设计单位、设计人员的法律责任。
《条例（草案）》及说明已经发给各位委员，请予审议。
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