——2008年4月17日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议上
北京市教育委员会主任 刘利民
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就市人民政府提请本次会议审议的《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），作如下说明：
一、立法背景和必要性
2006年6月，全国人大常委会第十届二十二次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。该法与修订前相比，在主要内容上发生了五个方面的重大变化：一是，进一步明确了我国义务教育的公益性、统一性和义务性。二是，国家对义务教育采取了新的经费保障机制，即义务教育全面纳入财政保障的范围，确立了以省统筹为主体的义务教育经费保障机制。三是，明确了义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。四是，建立了一系列促进义务教育均衡发展的制度。五是，增加了素质教育和教师待遇等方面的规定。
多年来，市委市政府高度重视义务教育工作，坚决贯彻国家有关义务教育的法律、法规和政策，采取各种措施推进我市义务教育事业的发展。1986年我市制定了《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》（以下简称《实施办法》）。1993年，我市在全国率先实现了普及九年制义务教育，达到了国家和本市规定的实施九年制义务教育的基本标准和基本要求，标志着我市实施九年制义务教育的工作开始进入一个新的阶段。同年，为了适应义务教育工作中出现的新情况和新问题，根据我市义务教育发展的需要，我市对《实施办法》进行了修改。长期以来，本市各级人民政府积极履行职责，义务教育水平有了明显提高，义务教育在普及率、巩固率等方面已达到发达国家平均水平。截至2007年9月，我市实施义务教育的中小学校共1858所，包括小学1235所，初中562所，九年一贯制学校61所，其中民办小学19所，民办初中16所。本市户籍的义务教育阶段学生71.1万人，其中小学在校生43.8万人,初中在校生27.3万人。城八区学生总数37.8万，10个远郊区、县学生总数33.3万人。另有40万名外地来京流动人口子女在京接受义务教育。
从我市近年的义务教育工作看，仍然存在一些亟待解决的问题，比如义务教育在城乡之间、区域之间、校际之间的差距明显，义务教育发展不均衡问题突出；人民群众对学生课业负担过重等问题反映强烈；教师的培训、管理、收入等方面存在较大差别；家庭经济困难学生，特别是流动人口子女在接受义务教育过程中还存在一些问题；强制补课和补习班过多的问题等。这些问题和矛盾在一定程度上影响了义务教育的健康发展和整个教育事业的协调发展。
十七大报告中指出教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，要优化教育结构，促进义务教育均衡发展。市委、市政府对教育公平和义务教育均衡等问题十分重视，制定了一系列政策措施：《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》、《关于北京市中小学校办学条件标准的实施意见》、《关于进一步深化办学体制改革试点的意见》等文件。这些政策措施促进了本市义务教育的发展，保障了法律规定的落实，为修订《实施办法》提供了很好的实践基础。
综上所述，由于国家义务教育法律重新修订实施和本市政策的调整，有必要对《实施办法》进行全面修订。
二、起草和征求意见情况
2005年，市教委在跟踪国家义务教育法修订工作进程的同时，委托北京教科院对我市义务教育的现状、主要问题、发展方向等进行了专门研究，形成了针对义务教育均衡发展、经费保障和择校等问题的研究报告。2007年，《实施办法》修订工作列入本市立法工作计划，成立了由市人大常委会、市政府领导任组长、相关委办局领导参加的立法领导小组，并成立了起草小组。为了做好起草工作，全面了解我市义务教育发展状况，总结经验，解决问题，我们采取召开座谈会等形式进行了广泛、深入的调研。在初稿形成后，我们听取了规划、建设、人事、财政等部门，各区、县政府，部分市人大代表和市政协委员，中小学校校长和部分学生家长的意见。在千龙网、首都之窗和《京郊日报》刊登了草案全文，并设立热线电话，公开向社会征求意见。社会各界对促进义务教育均衡发展、实施素质教育等方面的规定给予了充分肯定。提出的意见和建议主要集中在缩小城乡之间、校际之间义务教育差距，缩小教师收入差距，教育教学行为不规范，居住区配套教育设施建设、管理需要加强等方面。我们在充分吸收各方面意见的基础上进行了反复修改，形成了现在的《办法（草案）》。
三、立法指导思想和主要内容
《办法（草案）》的立法指导思想是：以科学发展观为指导，落实国家义务教育法和其他有关法律法规，坚持义务教育的公益性和公平性，以切实推进本市义务教育均衡发展为主线，结合本市实际，以明确各级政府及其有关部门的职责，完善义务教育经费保障机制，推进学校办学条件标准化建设，实现教育资源共享，加强教师队伍建设，实施素质教育，规范教育教学行为等为重点，实现高标准高质量普及九年义务教育。
《办法（草案）》共九章五十五条，规定了总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、督导、法律责任和附则等。主要规定了以下六个方面的内容：
（一）明确各级政府及其有关部门的义务教育工作职责
义务教育法明确规定义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，国家应当采取措施保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。实施义务教育是政府应当承担的职责，为落实义务教育法的规定，《办法（草案）》主要做了三个方面的规定：
一是明确了本市义务教育的管理体制，即市人民政府统筹规划实施，区、县人民政府为主管理的体制。
二是细化了各级人民政府及其部门的义务教育工作职责。市人民政府统筹规划本市义务教育实施工作，将义务教育事业纳入国民经济和社会发展规划。区、县人民政府负责义务教育实施管理工作，应当制定本行政区域义务教育事业发展规划，合理调整学校布局，加强教师队伍建设，足额保障教育经费。教育行政部门的职责是负责保障适龄儿童、少年按时入学，合理设置学校，均衡师资力量等义务教育的具体实施工作。发展改革、财政、人事、国土资源、规划、建设（房屋）等行政部门按照各自职责负责义务教育实施的相关工作。乡、镇人民政府和街道办事处应当配合教育行政部门做好义务教育实施工作。
三是明确了义务教育经费保障的相关内容。现行《实施办法》规定的是多渠道筹措义务教育经费的体制，没有将义务教育经费全面纳入财政保障范围。十七大报告指出，要坚持教育公益性质，加大财政对教育的投入。义务教育法规定义务教育是国家必须保障的公益性事业，为此国家将义务教育全面纳入财政保障范围，建立义务教育经费保障机制，由国务院和地方各级人民政府依法予以保障。为了落实十七大报告精神，贯彻义务教育法关于义务教育公益性的要求，《办法（草案）》设专章对义务教育经费的保障作了规定：本市将义务教育全面纳入财政保障范围，依法实现用于实施义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证义务教育阶段教职工工资和学生人均公用经费逐步增长，并将新增教育经费主要用于农村学校和城镇地区薄弱学校。义务教育经费的投入实行本市各级人民政府根据职责共同负担，市人民政府统筹落实的体制。市人民政府编制预算时应当向农村地区和财力薄弱区、县实施义务教育的经费倾斜，区、县人民政府应当保证义务教育经费逐年增长，确保学校运转经费按照标准及时、足额到位。
（二）完善义务教育阶段入学制度，保障适龄儿童、少年依法享有平等接受义务教育的权利
为了贯彻《义务教育法》关于适龄儿童、少年就近、免试入学的规定，规范学校入学招生行为，《办法（草案）》规定适龄儿童、少年应当在户籍地或者长期居住地所在区、县的教育行政部门确定的学校就近、免试入学。学校不得采取或者变相采取考试、测试、面试等形式选拔学生，不得将各种竞赛成绩、奖励、证书作为招生入学的依据。同时，为了保证就近入学制度，区、县人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在区、县就近入学。区、县教育行政部门应当根据适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定本行政区域内每所公办学校的就近招生范围和招生人数，并向社会公布。
保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育是十七大报告和义务教育法提出的明确要求，为了落实这一要求，《办法（草案）》规定本市逐步完善对困难群体学生的就学减免、补助政策，保障农村学生、家庭经济困难学生和残疾学生等接受义务教育；市和区、县人民政府按照国家有关建设标准设置特殊教育学校（班），保障残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。针对外地来京务工农民子女接受义务教育的问题，《办法（草案）》规定市和区、县人民政府应当依法保障外地来京务工农民子女中的适龄儿童、少年接受义务教育。
（三）推进学校办学条件标准化建设，规范学校办学行为
为了均衡配置教育资源，保障学校按照标准建设，缩小学校之间的办学差距，《办法（草案）》规定本市根据国家有关规定和教育教学的需要，制定学校办学条件标准，推进学校办学条件标准化建设，重点保障农村学校和城镇地区薄弱学校达标；区、县人民政府应当根据教育设施专项规划，制定本行政区域内义务教育学校的设置和调整方案，并组织实施；新建、改建、扩建居住区需要配套建设学校的，由区、县人民政府负责组织实施，所需建设用地应当依法划拨。为了保障流动人口子女接受义务教育的权利，《办法（草案）》规定区、县人民政府应当采取措施充分保障外地来京务工农民子女中的适龄儿童、少年在公办学校入学，并按照实际招生人数足额拨付经费、配备教师。公办学校接收有困难的，区、县人民政府可以委托民办学校接收外地来京务工农民子女中的适龄儿童、少年接受义务教育，并根据接收学生的数量和公办学校的学生人均教育经费标准，拨付教育经费。
针对社会关注的办学体制改革不规范、重点校和重点班造成择校现象突出等问题，《办法（草案）》从两个方面规范学校办学行为：首先，实施义务教育的公办学校不得举办民办学校。其次，市和区、县人民政府不得将学校分为重点学校和非重点学校，不得利用财政性教育经费重点建设超标准学校；学校不得以各种名义在校内分设重点班和非重点班,不得举办各种名义的实验班、特长班。
（四）优化教师队伍结构，提高教师队伍素质
加强教师队伍建设，提高教师素质，是促进义务教育均衡发展的关键环节，《办法（草案）》从以下四个方面作出了规定：一是严格教师准入制度，规定了教师应当取得国家规定的教师资格，并符合本市规定的教师岗位聘任条件。二是保障教师工资待遇，规定本市各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件，并完善教师工资制度，建立科学、规范的收入分配机制。三是为了保证教育质量，提高教师的师德水平和教育教学能力，规定教育、人事等行政部门应当统筹规划教师队伍建设，深化人事制度改革，优化教师队伍结构，按照面向全体、整体提升的原则，采取措施加强对教师的管理和培养、培训。四是加强了对农村、城镇地区薄弱学校和教师的倾斜政策，规定了在山区和边远地区工作的教师享有山区和边远地区补助津贴，加强对农村学校和城镇地区薄弱学校的教师培训的力度，市和区、县人民政府组织城市地区教师到农村地区支援教育工作，鼓励和支持高等学校毕业生到农村学校和城镇地区薄弱学校从事义务教育工作，区、县教育行政部门应当组织公办学校校长、教师流动。
此外，《办法（草案）》对教师行为规范作了具体规定，如教师应当按照规定履行教育教学职责；公办学校教师在工作日期间不得到校外社会办学机构兼职兼课；不得组织所在学校的学生接受有偿家教等。
（五）实施素质教育，提高义务教育质量
为了贯彻《义务教育法》关于实施素质教育，提高教育质量的方针，促进适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础，《办法（草案）》分别对教育行政部门、学校和教师提出了要求。首先，教育行政部门应当严格执行国家确定的教学制度、教育教学内容、课程设置和课时安排，采取措施切实推进实施素质教育；按照国家要求推进教学内容与方式、考试、招生和质量评价制度等改革，建立健全义务教育质量监控体系和教学指导体系；教育、卫生行政部门应当对教师进行精神卫生知识培训，提高其促进学生精神健康的能力。其次，学校应当按照素质教育要求，组织学生开展科技、文艺、体育和社会实践活动，确保学生参加体育锻炼和社会实践活动的时间，并将精神健康教育纳入教学计划，开展精神健康教育、咨询、辅导，创造有利于学生精神健康的学习环境，促进学生身心健康。
此外，针对当前教育教学中存在的与实施素质教育相悖的一些问题，《办法（草案）》对学校和教师的教育教学活动做了一些禁止性规定，如不得违反规定增加学生课业负担，不得增加考试科目的课时，也不得减少非考试科目的课时等。
（六）加强对义务教育的督导工作
教育督导是为了加强对教育的行政监督，保障教育法律、法规和规章的贯彻执行和教育目标的实现，而采取的行之有效的制度。为了保障义务教育各项方针、制度的落实，保证教育质量符合国家的要求，《义务教育法》规定了对义务教育工作实施督导的教育督导制度。《办法（草案）》根据本市实际情况，进一步细化了义务教育法规定的义务教育督导制度的内容，明确了义务教育督导机构的职责和督导的内容。市和区、县人民政府应当将本行政区域内义务教育均衡发展的督导评估结果作为评价各区、县人民政府义务教育工作的重要指标和考核主要领导干部政绩的重要内容。
此外，《办法（草案）》针对违反义务教育管理制度的行为设定了相应的法律责任。
《办法（草案）》已印送各位委员，请予审议。
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