——2009年7月23日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市农村工作委员会主任 王孝东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《北京市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），作如下说明：
一、立法的背景和必要性
农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。2007年7月1日实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》），为农民专业合作社的发展提供了法律保障，促进了本市农民专业合作社的快速发展。截至2008年底，全市各类农民专业合作组织2406个，带动农户38.4万户，其中在工商登记注册的农民专业合作社有2136个，到2009年一季度末，农民专业合作社数量已达到2650个，覆盖种植、养殖及农产品销售加工等各个领域，成为带动农民增收的重要途径。从总体上看，本市农民专业合作社呈现出发展速度加快、合作领域拓宽、竞争能力增强、农民社员增收明显等特征，发展势头较好。但是,本市农民专业合作社仍处于发展的初期阶段，还存在一些问题。从合作社自身发展看，存在着规模较小、服务功能较弱、带动作用发挥有限等现实问题；从发展的外部环境看，主要是在扶持政策、政府部门职责等方面缺乏具体的法规支撑。这些问题，都需要通过地方立法，将扶持农民专业合作社的政策、措施及部门职责以地方性法规的形式予以明确，加强指导、扶持和服务工作，促进本市农民专业合作社快速、健康发展。
农民专业合作社是一个特定的互助性经济组织，它既不同于公司性企业，也有别于社团类的协会。《农民专业合作社法》实施以后，国务院《农民专业合作社登记管理条例》、《农民专业合作社示范章程》和《农民专业合作社财务会计制度》也相继出台。这些法律法规和规章制度的出台，为引导和支持农民专业合作社健康发展创造了大的发展环境。法律实施几年中，本市农民专业合作社发展中遇到了整建制农转居后仍在当地从事农业生产的人员无法以农民成员身份入社、合作社的专业合作领域发展需求较上位法有所拓宽、合作社内部管理需进一步规范等一些现实问题。因此，需要有针对性地研究支持、规范和促进本市农民专业合作社发展的具体政策性措施，并将这些政策措施规范化、法制化，既保证国家法律法规的全面落实，又能解决发展中遇到的实际问题，为本市农民专业合作社发展创造更好的法制环境。
党的十七届三中全会《决定》指出要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”，对农民专业合作社发展提出了更高的要求。因此，为了贯彻好《农民专业合作社法》和十七届三中全会《决定》精神，细化法律和行政法规有关规定，支持和促进本市农民专业合作社又好又快发展，结合本市实际，制定《北京市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》十分必要。
二、立法的起草过程
市委、市政府高度重视本次立法工作。2008年，市委一号文件对农民专业合作社建设提出“开展地方性立法前期调研工作”要求。2008年上半年，市政府有关部门完成了立法的前期调研工作，市人大专门组织了立项论证。从2008年7月下旬开始,本市正式启动立法起草工作，由市农委牵头组织成立了立法起草小组，起草小组成员由市人大农委、市人大法制办、市政府法制办、市农委和市农研中心等部门的有关同志组成。
起草过程中，起草小组邀请曾参加过《农民专业合作社法》起草的农业部、农业大学、中国社会科学院的专家教授参与，组织对密云、怀柔、昌平、延庆等区县进行了调研，多次征求了区县农业主管部门及部分农民专业合作社的意见，吸收本市多年来发展农民专业合作社的政策措施，同时参考了浙江、陕西和湖北等地的立法经验，并征求了市发展改革、财政、劳动保障、国土、工商、银监会、国税、地税等部门的意见，形成了《办法（草案）》初稿，于2009年4月13日报送市政府审查。
市政府法制办在征求意见过程中，书面征求了发展改革、财政、工商、质量技术监督、国土等28个政府部门和除城四区以外的14个区县人民政府的意见；同时，于4月13日至5月13日将草案全文及说明上网公开征求社会的意见；5月6日，又召开了由来自北京大学、清华大学、人民大学、政法大学、农业大学和国家行政学院的六位法律教授参加的专家审查会，对《办法（草案）》进行了专题研究。在对上述三方面所提意见进行研究整理吸收采纳后，形成《办法（草案）》。当前草案已经2009年6月16日市人民政府第41次常务会议审议通过。
三、立法指导思想和主要问题说明
《办法（草案）》分为总则、设立与发展、指导与服务、扶持与促进、法律责任和附则，共六章49条。
（一）关于立法的指导思想
《办法（草案）》是在坚持《农民专业合作社法》基本原则的前提下，根据本市都市型现代农业发展要求，结合农民专业合作社建设的实际，以及在贯彻《农民专业合作社法》、国务院《农民专业合作社登记管理条例》过程中发现存在的突出问题，本着突出本市地方特色、解决实际问题、明确扶持政策、促进合作社健康长远发展的精神，坚持“以指导、服务为主，尊重农民意愿，不干涉合作社的经营管理，在发展中规范，在规范中发展”的原则，开展本次立法工作。在本次立法中，有针对性地健全了农民专业合作社的内部管理制度，增加和细化了一些支持、促进农民专业合作社发展的措施，明确了政府对农民专业合作社的指导、服务职责。
（二）关于农民专业合作社登记范围
《农民专业合作社法》规定的业务范围是农业生产资料购买、农产品销售、加工、运输、贮藏及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。根据本市都市型现代农业发展现状，本市农民家庭经营的产品不仅只是农产品，还有很多是农副产品加工、传统的家庭手工艺产品、“农家乐”旅游等休闲观光农业以及农业科技服务、农业机械作业服务等。因此，《办法（草案）》在第7条中规定从事上述行业的农民也可以设立相应的农民专业合作社，享受相关扶持和优惠。
（三）关于设立登记中对农民成员身份的界定
《农民专业合作社法》第15条明确要求“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。”随着本市郊区城市化进程加快，有一些农民已转为非农业户籍居民，但依然从事着农业生产或为农业生产提供服务，并拥有土地承包经营权。据统计，涉及房山区、门头沟区因京煤集团（原矿务局）和燕化集团占地形成的农转居人员约2.1万人。另外，本市约有近5万户的11余万人已转为小城镇户口同时仍依法享有土地承包经营权。根据国务院《农民专业合作社登记管理条例》第15条规定，本着有利于调动各方面资金、技术、人才参与农民专业合作社建设的精神，《办法（草案）》对农民成员的界定做了进一步明确，在第9条中规定“拥有本市农村土地承包经营权证的小城镇户籍人员、非农业户籍人员，凭本人居民身份证和本市农村土地承包经营权证或者村民委员会（居民委员会）出具的身份证明，可以农民成员身份申请办理入社登记。”
（四）关于规范农民专业合作社内部管理制度
坚持发展与规范并重，是本市发展农民专业合作社坚持的原则之一。在法律规定的原则下，结合本市实际情况，为加强农民专业合作社内部管理和规范操作，《办法（草案）》在第二章“设立与发展”中做出进一步规范。明确要求农民专业合作社应当为每位成员设立成员账户，规定成员可以用实物、知识产权以及其他能够用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，并在农民专业合作社成员代表的产生、理事会和监事会人数、建立财务会计制度、加强财政扶持专项资金管理、明确盈余返还方式、建立统计制度、坚持社务公开、接受审计监督等方面做出了较为具体的规定。
（五）关于政府部门和有关组织的指导、扶持和服务职责
《农民专业合作社法》第9条规定“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定和各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”《办法（草案）》第25条中，对市和区、县人民政府做出应当建立促进农民专业合作社发展的联席会议制度的要求，以求加强部门间的沟通和协调，研究解决本地区农民专业合作社发展中的重大问题。在第26条中具体规定了市和区、县农业行政主管部门、各级农村合作经济经营管理部门分别承担的指导、扶持和服务工作。并在第27条中列出了市和区、县工商行政管理、财政、发展改革、商务、税务、科技、规划等与扶持农民专业合作社发展相关的政府部门，要求依据各自职责，做好与农民专业合作社建设和发展有关的指导、扶持和服务工作；此外，还要求供销社、科协和农产品行业协会等有关单位或组织做好指导、扶持和服务工作。为了更加方便农民组建成立合作社，对农民专业合作社登记提供更好的服务，《办法（草案）》第28条规定，区、县农村合作经济经营管理机构对农民专业合作社的设立提供咨询、指导和服务，为农民专业合作社提供登记代办服务。
（六）关于扶持、优惠政策
根据《农民专业合作社法》第七章政策扶持有关规定和市委、市政府《关于加快发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度的意见》精神，《办法（草案）》第31条至第43条，对本市扶持农民专业合作社的政策进行了完善和具体化，在政府资金扶持、产业政策倾斜、促进产品生产与市场销售的渠道对接、鼓励龙头企业领办、加大科技支持力度、落实税收政策、提供金融服务、允许开展资金互助、完善农业保险、吸引人才服务、鼓励开展质量认证以及在用地、信息支持等方面做出了较为全面的政策性规定。
一是在财政扶持资金方面。目前，本市每年都安排一定的扶持资金，用于支持农民专业合作社的发展。为更好地促进农民专业合作社的发展，《办法（草案）》第31条规定，市和区、县人民政府应当安排资金，重点支持农民专业合作社建设标准化生产基地、兴办加工仓储销售设施、开展农产品质量标准与认证、产品包装、品牌建设和市场营销、购置农业机械和农产品运输设备，以及开展信息、技术、培训等服务。
二是在项目建设方面。为了通过以项目建设带动产业发展，提升农产品内在附加值、提高产品进入市场销售的能力，增强农民专业合作社经济实力，《办法（草案）》第32条规定，农民专业合作社可以作为实施单位，独立申报、承担农业建设项目、农业科技项目以及其他政府支持发展农业和农村经济的建设项目。有关部门应当对承担建设项目的农民专业合作社，加强指导和服务。
三是在金融保险服务方面。目前，本市开展银农合作的涉农担保机构共有8家，并于2007年建立了政策性农业保险机制。综合这些情况，为解决农民专业合作社融资难、贷款难、抗风险能力差等问题，《办法（草案）》第37条至第39条对金融支持、贷款贴息、农业保险及农民专业合作社内部开展资金互助做出了明确规定。
四是在用地政策方面。《办法（草案）》在制定相关土地使用政策时，积极落实国家对耕地严格保护的要求，充分领会《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》精神，结合农民专业合作社发展中面临的土地使用情况，在第41条中明确“农产品生产基地、农业机械服务场所、规模养殖场、设施农业以及其他有关项目的建设，应当符合土地利用总体规划和城乡规划”，并作出“前述项目相关用地，未使用建筑材料硬化地面或者虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复耕的，按照农用地进行管理”的规定。
五是在奖励制度方面。为了提高本市农产品质量安全水平和市场竞争力，加大绿色食品品牌开发力度，促进农业增效和农民增收，《办法（草案）》在第6条规定“市和区、县人民政府对在农民专业合作社发展中做出显著成绩的单位和个人，予以表彰、奖励。”并在第42条作出支持农民专业合作社申请认证无公害农产品、绿色食品、有机食品、原产地标记、地理标志和注册商标的鼓励性规定。
《办法（草案）》已印送各位委员，请予审议。
收藏
打印