——2012年3月29日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

市人大常委会副秘书长

　　规范性文件备案审查办公室主任李福祥

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人大常委会主任会议委托，现就《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

　　一、立法的必要性

　　规范性文件是指国家机关在其法定职权范围内按照一定程序制定，涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是加强法律监督，维护国家法制统一的重要制度。为了推动工作依法有序开展，本市制定此项条例十分必要。

　　一是贯彻实施《立法法》、《监督法》的需要。《立法法》明确规定，地方政府规章应当报本级人大常委会备案，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章。同时，规定了备案主体和期限、改变或者撤销的情形和权限，以及审查、处理程序，授权“接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定”。《监督法》规定了撤销情形和权限，同时授权“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定”。

　　二是维护国家法制统一和保障人民群众合法权益的需要。制定地方性法规，对规范性文件进行备案审查，有利于及时发现和纠正规范性文件中与法律、法规相抵触的问题，规范立法活动，支持和促进政府依法行政，保证国家立法统一，从而维护法制统一。同时，也能通过立法有效落实公民对规范性文件的审查建议权，及时发现和纠正与人民群众的利益密切相关的违法问题，保障人民群众合法权益。

　　三是进一步完善本市规范性文件备案审查制度的需要。《监督法》颁布实施后，全国各省、自治区、直辖市认真研究制定地方性法规，不断加强地方各级人大常委会备案审查制度建设。按照《监督法》的要求，本市人大常委会规范性文件备案审查工作也需要进一步完善，市人大常委会自上世纪九十年代以来开展了对市政府规章的备案审查工作，积累了实践经验，但没有对区县人大及其常委会作出的决议、决定和市政府发布的决定、命令进行备案审查，而区县人大常委会规范性文件备案审查工作尚未开展。通过制定地方性法规，对市和区县人大常委会规范性文件备案范围、备案审查机构及职责分工、审查方式及审查标准、审查的处理程序等进行具体规定，有利于进一步完善本市规范性文件备案审查制度，促进备案审查工作依法有序开展。

　　二、《条例（草案）》的起草过程

　　为了做好《条例（草案）》的起草工作，根据市人大常委会主任会议的决定，2009年底，办公厅和法制办公室组成调研组开展规范性文件备案审查工作调研，提出《规范性文件备案审查工作研究》调研报告。在此基础上，法制办公室就规范性文件备案审查立法的必要性、可行性以及需要解决的主要问题进行立项论证。2011年8月3日，市人大常委会主任会议讨论通过法制办公室的立项论证报告，决定由法制办公室会同办公厅组成起草工作小组开展法规起草工作。起草工作小组在学习借鉴兄弟省市立法经验的基础上，起草《条例（草案）》征求意见稿，征求市人大各专委会及常委会相关工作机构、市政府有关部门、各区县人大常委会的意见；召开专家论证会和座谈会，征求全国人大常委会法工委法规备案审查室及有关专家学者的意见；通过市人大常委会网站，公开征求社会意见。在充分听取和吸收各方面意见和建议的基础上，起草形成了《条例（草案）》。同时，市人大常委会设立规范性文件备案审查办公室，统筹协调备案审查工作。今年3月15日，市人大常委会主任会议研究决定，由主任会议向市人大常委会提出议案，将《条例（草案）》提请本次常委会会议审议。

　　三、《条例（草案）》的主要内容

　　《条例（草案）》共十七条，主要对规范性文件备案范围、备案审查机构及职责分工、审查方式及审查标准、审查的处理程序等方面作出了具体规定。

　　（一）关于规范性文件备案范围

　　目前，《立法法》和《监督法》规定的地方人大常委会规范性文件备案范围主要包括：本级政府规章、决定、命令和下一级人大及其常委会的决议、决定。从实际工作看，市和区县政府发布的规范性文件，除以政府规章和决定、命令等形式发布外，有的还以通知、通告、公告等其他形式发布，我们认为，这些政府发布的规范性文件也应当纳入备案范围。因此，《条例（草案）》第二条、第三条、第四条对本市应当报送市、区县人大常委会备案的规范性文件进行了具体规定。

　　在征求意见过程中，有的同志建议，将政府部门、地方法院和检察院制定的规范性文件纳入备案范围。根据法律规定，政府部门的规范性文件应由政府进行监督，不属于地方人大常委会备案审查的范围；对于地方法院、检察院制定的规范性文件，由于法律没有规定地方人大常委会有备案审查的职权，将其纳入备案审查的范围缺乏法律依据。

　　（二）关于备案审查机构及职责分工

　　规范性文件备案审查工作，需要有专门的备案审查工作机构负责综合协调和日常事务处理，也需要有关专门委员会或者常委会有关工作机构发挥专业优势，保证审查质量。因此，按照“统一受理，分工负责”的备案审查工作思路，《条例（草案）》第六条、第七条、第八条、第九条第二款、第十条、第十二条、第十四条对备案审查工作机构、有关专门委员会或者常委会有关工作机构的具体职责进行了规定，明确了各自的职责分工。备案审查工作机构具体工作内容包括：对备案的规范性文件登记，进行研究，并送有关专门委员会或者常委会有关工作机构审查；受理国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查要求或建议，并负责处理意见的反馈和审查结果的告知；协调有关专门委员会或者常委会有关工作机构提出审查意见，为有关专门委员会或者常委会有关工作机构、主任会议开展审查工作和常委会会议开展审议工作做好服务。有关专门委员会或者常委会有关工作机构负责从专业角度对规范性文件进行实质性审查。

　　（三）关于规范性文件的审查方式及审查标准

　　关于规范性文件的审查方式，《条例（草案）》规定了主动审查和被动审查相结合的审查方式。一是开展主动审查。《条例（草案）》第六条规定，备案审查工作机构接收到备案的规范性文件后，“负责对备案的规范性文件登记，进行研究，并送有关专门委员会或者常委会有关工作机构进行审查”；二是开展被动审查。当国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或建议时，启动审查程序。《条例（草案）》第七条、第八条规定，国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件与法律、法规相抵触的，可以向接受该规范性文件备案的市或者区县人大常委会书面提出审查要求或建议。

　　关于审查标准，根据《立法法》和《监督法》的有关规定，《条例（草案）》第十条规定了五个方面的不适当情形，作为对规范性文件进行实质性审查的标准。

　　（四）关于规范性文件审查的处理程序

　　《条例（草案）》第十条、第十一条、第十二条、第十三条对需要修改或废止的规范性文件的处理程序作了具体规定：一是市人大专门委员会或者市和区县人大常委会工作机构经审查，认为规范性文件存在《条例（草案）》第十条规定的不适当的情形的，应当会同备案审查工作机构提出书面审查意见，经主任会议研究同意后，建议制定机关自行修改或废止。在书面审查意见提请主任会议研究前，备案审查工作机构应当会同有关专门委员会或者常委会工作机构与制定机关沟通情况，征询意见；二是规范性文件的制定机关收到书面审查意见后，应当在两个月内研究提出是否修改或者废止的书面意见，并送提出审查意见的市或者区县人大常委会。规范性文件的制定机关认为被审查的规范性文件无需修改或者废止的，应当说明理由；三是市人大专门委员会或者市和区县人大常委会工作机构认为规范性文件制定机关提出的无需修改或者废止的理由不成立的，应当会同备案审查工作机构向主任会议报告，并提出处理建议。主任会议认为该规范性文件应当予以撤销的，可以提出议案，提请常委会会议审议。市人大有关专门委员会也可以提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；四是市或者区县人大常委会会议审议有关撤销规范性文件的议案，依照本级人大常委会议事规则的有关规定办理。常委会撤销规范性文件的决定应当向社会公布。

　　此外，《条例（草案）》还对规范性文件报送备案的要求、审查工作的民主参与、备案审查机构与文件制定机关日常工作的沟通和协调，以及不规范报备行为的处理等方面，作出了具体规定。

　　以上汇报，请审议。