——2008年4月17日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议上
北京市人民政府秘书长 黎晓宏
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就市人民政府提请本次会议审议的《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案）》（以下简称《实施办法（草案）》），作如下说明：
一、立法的背景和必要性
（一）《中华人民共和国突发事件应对法》需要结合本市实际情况作出细化规定。
2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），对突发事件的管理体制、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面作了全面规定。2007年11月13日，国务院召开贯彻实施《突发事件应对法》电视电话会议，明确要求各地区要遵循“突出重点、统筹兼顾”的原则，制定具体实施办法，保障《突发事件应对法》的有效落实。市委提出本市要在奥运会之前尽快出台突发事件应对地方立法，市人大常委会已将此项地方立法列入了2008年立法计划。
（二）本市突发事件应对工作为立法奠定了实践基础。
市委、市政府高度重视突发事件应对工作，在深刻总结2003年抗击“非典”经验教训的基础上，从首都城市功能定位出发，把增强应急能力作为提高执政能力的重要内容，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“人民生命财产高于一切，首都安全责任重于泰山”为宗旨，作出了构筑全市应急体系的战略决策。2005年4月，本市在全国范围内率先成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作，标志着本市应急体系进入了系统化和规范化发展的新阶段。
本市突发事件应对工作以“一案三制”（突发事件应急预案、突发事件应对工作的体制、机制和法制）为核心，以首都安全为目标，以平安奥运为重点，逐步建立起适合首都特点的应急管理五大体系：“分工明确、职责清晰”的突发事件应对组织管理体系；“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；“渠道畅通、及时准确”的信息管理体系；“政府主导、全民参与”的宣教动员体系；“科技领先、互联互通”的技术支撑体系等。取得了“四个明显”成效：各级党委和政府的应急管理意识明显提高；预防和应对突发事件的能力明显增强；城市安全运行的应急服务保障水平明显提高；各级各类突发事件发生率整体呈明显下降趋势。火灾、道路交通、生产安全等事故的发生起数和死亡人数，2006年比2005年分别下降46%和7%，2007年同比分别下降162％和165％。本市在风险评估、技术平台、组织体系、信息管理等各项应急管理工作水平均居全国前列，得到国务院有关领导的肯定，其中一些经验需要通过地方立法予以确定，以建立首都公共安全和应急管理的长效机制。
（三）首都的特点决定了本市立法的必要性和迫切性。
目前，本市正处于经济社会全面快速发展的重要时期，突发事件多发、易发，北京作为首都、政治文化中心、拥有1600多万常住人口的特大型城市，党和国家重要政治活动多，国际交往和重大外事活动多，大型社会活动多，政治敏感程度高，一旦发生突发事件，往往造成次生、衍生事件和重大社会影响。特别是2008年奥运会的举办，给本市安全管理和突发事件应对工作带来了前所未有的挑战，进一步全面做好公共安全工作极为重要。当前，本市突发事件应对工作中存在的主要问题：一是公众安全意识和自救互救能力亟待增强；二是应急基层基础工作有待强化；三是应急资源亟须整合，应急综合保障能力有待提升。
二、立法起草过程
市委、市政府领导高度重视此项立法工作。为了切实做好立法起草工作，2007年12月25日，市政府召开了突发事件应对地方立法调研工作动员会，成立了立法领导小组和工作组。领导小组由市政府秘书长、市应急委总协调人任组长，负责指导、统筹和协调立法过程中的重大事项，并督促、检查重大事项的落实和立法进展情况。工作组由市政府法制办、市应急办和中国政法大学部分人员组成，具体负责立法的调研和起草工作，市人大法制办也提前介入，给予指导。
在起草过程中，工作组认真学习领会《突发事件应对法》、国家与本市突发事件总体应急预案和国务院领导与市领导重要讲话等文件，领会精神实质，深入调研，广泛征求各方面意见，全面总结本市多年来应急管理工作的成功经验和主要问题，研究借鉴国内外突发事件应对的法律制度和应急管理机制的研究成果，梳理突发事件应对相关法律、法规，注重把握与国家相关专项法律、行政法规和本市其他专项地方性法规的关系，做好与《国家总体应急预案》、《北京市总体应急预案》等重要文件的衔接。今年1月25日完成了《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（征求意见稿）》。2月5日至3月11日，通过书面征求意见、座谈会、论证会和基层调研等形式，听取了全国人大法工委、国务院法制办、国务院应急办、中直机关事务管理局、国管局、总参、总后、武警总部，市委、市政府相关部门，区县党委、政府及其部门，突发事件、法律方面的专家，乡镇政府、街道办事处，居民委员会、村民委员会、企业、学校，社会团体、志愿者组织、救援队伍等方面的意见，并在首都之窗网站公开征求社会意见，共征集整理意见、建议600余条。主要意见、建议集中在五个方面：一是制定实施办法很有必要，立法要具有首都特色和可操作性；二是进一步明确市和区、县政府及其部门在应对突发事件工作中的责任，如确定统一的信息发布主体，保证政府应对突发事件信息的统一性和权威性，避免信息混乱；三是政府应当整合各级各类救援队伍，提高救援效能，并保障救援所需的经费；四是进一步加强应急知识、相关法律法规的宣传和应急演练，增强公众的安全意识和自救互救能力；五是预警响应后的措施执行力不足，分级响应程序与个别处置措施不符合实际等。工作组先后组织召开30余次全体会议对各方面的意见、建议进行认真研究、讨论，并对征求意见稿进行了反复修改，形成了现在的《实施办法（草案）》。
三、立法的指导思想和主要内容
指导思想：《实施办法（草案）》坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循《中华人民共和国突发事件应对法》确立的原则和基本制度，以首都安全为目标，以一案三制为核心，紧密结合首都实际，强调政府“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制，统筹运用常态管理手段与非常态管理手段，实行应急管理与风险管理相结合，对突发事件应对实行全过程管理。进一步补充、完善和细化应对突发事件的各项措施，切实提高本市突发事件应对的整体能力，保护人民群众的生命财产安全，维护首都城市运行安全。
《实施办法（草案）》和国家《突发事件应对法》的体例一致，设总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则7章，共69条。主要内容包括以下五个方面：
（一）明确规定本市应急工作的管理体制和政府责任。
实践证明，建立高效统一的应急管理体制，对于充分整合各方面的资源力量，提高处置的综合效能具有重要意义。为此，《实施办法（草案）》按照《突发事件应对法》关于“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的规定，明确肯定了本市现行的应急管理体制：一是规定市和区、县人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。区、县人民政府对本行政区域内的突发事件应急处置负有首控责任。二是规定市和区、县人民政府设立突发事件应急委员会，统一领导、协调本行政区域内的突发事件应对工作；根据实际需要，设立突发事件专项应急指挥部，组织、协调、指挥相关类别突发事件的应对工作。三是规定市和区、县突发事件应急委员会和专项应急指挥部设立常设办事机构，负责值守应急、信息汇总、综合协调等工作。四是规定市和区、县人民政府部门及乡镇政府、街道办事处的职责任务。此外，为了切实保障政府责任的落实，草案规定：本市各级人民政府及其部门的主要负责人对突发事件应对工作全面负责；本市应当将突发事件应对工作纳入国家机关工作人员职责绩效考核，建立健全责任追究制度。市和区、县人民政府应当组织编制突发事件应对管理工作规划，并纳入国民经济和社会发展规划。市和区、县人民政府应当建立统一的突发事件信息公开制度，提高政府工作的透明度。
（二）明确了突发事件预防与应急准备的具体措施。
建立健全有效的突发事件预防与应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。国家《突发事件应对法》明确规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，《实施办法（草案）》在充分总结本市经验的基础上，明确了本市应对突发事件需要采取的措施：一是建立由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、应急保障预案和社会单元预案等构成的应急预案体系，及其编制、备案等管理措施。二是市和区、县人民政府设立突发事件应对专项准备资金、保障突发事件应对所需经费，市和区县政府相关部门应当将突发事件的预防与应急准备等工作所需经费列入部门预算。三是统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。市和区、县人民政府确定的应急避难场所，应当设置明显标志，并按照有关规定向社会公布。四是市和区、县人民政府应当按照国家有关规定建立危险源、危险区域的管理制度，依法对本行政区域内容易引发突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，对危险源、危险区域实行分类分级管理和动态监控。五是建立国家机关单位、学校的应急管理培训制度，针对不同对象，确定教育内容、考核标准、增强其安全意识，提高应对突发事件的知识水平和处置能力。六是本市建立矛盾纠纷排查调处制度，对排查出的可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，当地人民政府及有关部门及时予以化解。七是市和区、县突发事件应急委员会、市专项应急指挥部建立公共安全形势分析会议制度，定期研判突发事件应对的总体形势。八是建立应急救援队伍。市政府依托市公安消防队伍建立综合应急救援队伍，市政府有关部门和区县政府根据实际需要建立专业救援队伍。九是建立本市统一的应急物资储备保障制度。市发展改革、市商务等行政部门应当会同有关部门统筹规划建设应急物资储备库，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。十是明确了危险物品、公共设施、人员密集场所、公共交通工具的经营单位或者管理单位的安全管理责任，要求定期开展隐患排查，落实安全措施。十一是广播、电视、报刊等媒体应当无偿开展突发事件应对工作和应急知识的公益宣传等。
（三）具体规定了突发事件信息收集、报送、监测与预警发布制度。
突发事件信息是应急工作的生命线，突发事件的早发现、早报告、早预警是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。《实施办法（草案）》结合本市特点，全面总结已有的实践经验，将《北京市总体应急预案》、《北京市突发事件信息管理办法》的相关做法肯定下来。一是明确本市建立由各级人民政府、有关主管部门以及专业机构、监测网点、居民委员会和村民委员会等构成的信息收集与报送网络，通过多种途径收集突发事件信息。二是明确本市建立专业监测和社会监测相结合的突发事件监测体系，实现对突发事件的跨部门、跨区域、跨灾种的综合监测。三是明确行政机关报送突发事件信息的程序，特别是针对本市政治敏感性高，社会影响大的特点，对行政机关报送信息提出具体要求，如规定：对于事件本身比较重要或者发生在重点地区、特殊时间的突发事件信息，应当立即报告。重要节假日、重要会议和重大活动等特殊时期，实行每日零报告制度等，确保应急处置和救援能在第一时间得到快速实施。四是市和区、县人民政府及其有关部门，应当及时组织力量分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织专业力量进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，应当按照规定的权限和程序发布预警。
（四）明确了应急处置分级响应的责任主体、程序和相应的措施。
《实施办法（草案）》按照国家《突发事件应对法》关于分级负责、属地管理为主、专业处置的原则规定，结合本市特点和实践经验，明确提出了本市处置突发事件的分级响应责任和工作流程。为了保障处置工作的顺利实施，草案重点作了四项规定，力求应急处置和救援的快速高效：一是突发事件发生后，所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处应当进行人员疏散、现场控制、引导救援等先期处置工作，并立即向区、县人民政府报告，必要时可以越级上报。二是明确了突发事件发生后，市或者区、县人民政府可以采取的必要措施。三是在应急处置与救援期间，配有统一应急标志的交通工具优先通行；有关通信运营单位应当采取措施，确保应急指挥通信畅通。四是规定了动员公民、法人和其他组织参与应急救援的制度等。公民、法人和其他组织应当开展自救和互救，协助维护社会秩序；应当服从市或者区、县突发事件应急委员会、市专项应急指挥部的指挥和安排，配合做好应急处置和救援工作。
（五）充实完善了事后恢复与重建制度的内容。
事后恢复与重建是突发事件应对全过程管理的不可或缺的重要组成部分。突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，尽快恢复社会秩序，妥善解决突发事件过程中引发的矛盾纠纷。《实施办法（草案）》规定：突发事件应急处置结束后，市和区、县人民政府组织有关部门和专业技术力量对损失进行统计和评估；市或者区、县人民政府制定与实施恢复重建计划，尽快恢复社会秩序和被损坏的供水、供电、交通、通信等公共设施；市和区、县人民政府因应对突发事件造成公民、法人和其他组织财产损失的，应当按照规定予以补偿；在突发事件应对过程中，开展心理咨询、安抚救援等心理危机干预工作。
此外，《实施办法（草案）》对违反本办法的行为规定了相应的法律责任。
《实施办法（草案）》已印送各位委员，请予审议。
收藏
打印