——2014年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人民检察院检察长池强
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会本次会议议程安排，我代表北京市人民检察院，报告全市检察机关依法规范行使检察权工作情况，请予审议。
依法规范行使检察权是建设法治中国、维护公平正义、树立司法权威的必然要求。党的十八大以来，党和国家对全面推进依法治国，保证有法必依、执法必严，作出一系列重要决定。如何履行好法定监督职责、防止发生冤错案件、适应人民群众对司法公正的要求，是摆在检察机关面前的重大课题。今年，北京市检察机关将“严格规范执法”确定为全年工作重点，就查找出的97项执法不严格、不规范问题，提出具体整改意见，确保依法履职，切实让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。主要开展了以下四个方面的工作：
一、着力解决执法标准不统一的问题，保证逮捕、起诉案件质量
逮捕是刑事诉讼中最为严厉的强制措施，公诉是启动审判追究刑事责任的前提，二者都关乎基本人权的保障。近年来，刑事法律大幅修改，司法解释密集出台，检察机关内部、执法司法机关之间掌握执法标准不一致，容易引起执法不公的质疑。为规范执法，我们加强了以下三方面工作。
（一）以证据审查为核心，严把捕诉条件
捕诉尺度不统一的根本原因在于证据审查不严格、证明标准把握不到位。全市检察机关坚持案件定性靠证据，证明标准依法定，凡是不符合法定条件的，坚决不批捕、不起诉，凡是只有嫌疑人口供、没有其他证据的，坚决不作有罪处理。一是转变证据审查模式。要求在审查卷宗的同时，必须讯问犯罪嫌疑人，必须核实关键证人证言，必须听取辩护人意见，努力形成以客观性、直接性证据为主的证据审查体系。要求既全面审查随案移送的证据，又积极调取可能存在的证据，确保案件事实清楚，证据确实充分。二是注重排除非法证据。对移送审查逮捕、审查起诉的案件，认为证据有瑕疵或非法取证嫌疑的，要求侦查机关作出解释，并通过调取同步录音录像、查阅体检证明等方式进行核实。对以刑讯逼供、暴力、威胁等手段取得的言词证据，坚决予以排除，不作为批捕、起诉的根据。去年以来，共启动非法证据排除67件，依法排除36件，保证了捕、诉案件质量。三是加强引导侦查。市检察院与市公安局会签适用逮捕的工作意见，统一了标准和程序。对存疑不捕的案件，严格实行“一案一函”工作机制，详细列明补充侦查提纲，引导、督促侦查机关完善证据，查清事实。
（二）以细化执法标准为重点，强化业务指导
市检察院从程序规范、实体公正的基础环节入手，制定《审查逮捕办案细则》、《提高公诉案件质量的工作意见》等19项规范性文件，细化法律的原则性规定，严密办案流程，明确工作标准。实践中，疑难复杂的类案问题最容易引起法律适用上的分歧。如被害人患有严重疾病，行为人轻微殴打即可造成死亡，这类特殊体质的命案在处理时涉及故意杀人、过失致人死亡、故意伤害等多个罪名或意外事件等无罪情形，争议很大，处理结果存在差异。针对41项类似问题，市检察院研究制定执法意见，确保了同类案件作相同处理。为加强指导，市检察院创建《首都检察案例参阅》，连续编发164期典型案例，其中一些被选作高检院指导案例，成为全国检察机关的办案标准。
（三）以专业化建设为基础，提升办案能力
针对检察机关执法办案层层审批，权责不明，影响队伍专业化、职业化发展的问题，市检察院制定《检察权运行机制改革意见》，按照高检院部署，在西城、朝阳、昌平院全面推行主任检察官办案责任制改革。一是坚持谁决定谁承担责任的原则，建立权力清单，科学划分检委会、检察长、主任检察官等各类决策主体的权限和责任，让直接审查案件事实和证据的检察官依法独立作出决定，并对此负责。二是健全专业化办案组织。根据不同业务特点，建立办案组织114个，取消科处长审批，突出主任检察官主导地位。市分两级院分设了民事、行政检察部门，全市成立了未成年人刑事案件检察处，部分院探索设立金融、电信、知识产权等检察部门，保证同类案件专人办理，形成了一批专业化办案力量。此外，针对新法新规较多，今年在全系统开展业务竞赛，组织闭卷考试15场，从各院主管检察长到普通检察官共2461人参加了考试，考试结果一律公开通报，并指出每个人需要提高的具体领域。如反贪部门针对真实案件线索，围绕规范证据审查标准、保障嫌疑人合法权益等，重点考察在开放透明的执法环境下，严格规范执法的能力和水平，促使检察人员“干什么会什么、缺什么补什么”。
二、着力解决诉讼程序执行不到位的问题，确保司法行为规范
全市检察机关严格遵循法定程序，决不允许回避或变通执行法律规定。
（一）从维护群众利益出发，认真落实权利义务告知制度
针对权利义务告知内容不全面、程序不规范等问题，今年初，启动专项督察予以解决，市检察院检委会专题研究了《告知工作专项督察报告》。经过梳理，将诉讼参与人在刑事、民事诉讼中享有的98项权利义务汇编成册，修改完善告知文书91份，新增9份，进一步规范了各个检察环节的权利义务告知工作。实践中，大部分诉讼参与人不熟悉法律，影响了诉讼权利的行使。北京市检察机关全面推行书面、口头“双告知”制度，要求在依法送达告知文书的同时，必须用老百姓听得懂的语言加以解释，确保他们听得清楚、听得明白。去年底北京市政法系统社会测评中，检察机关群众满意度同比提高了116个百分点。
（二）从提升辩护实效上下功夫，保障律师依法执业
律师辩护是诉讼公开、诉讼文明和诉讼制约的重要标志，全市检察机关不折不扣地落实辩护与代理制度。一是在互联网上设立接待平台，全天候24小时接受律师提出预约申请、告知接受委托。自去年7月1日运行以来，共接受访问9695次。三级院全部设立专门的律师接待室，配备统一规格的复印、扫描等设备，统一由案管部门专人接待，优化了律师接待工作，使律师查询、阅卷等更加高效、便捷。二是对律师提出的“不构成犯罪、不适宜羁押、侦查活动有违法情形”等意见，当面听取，对是否采纳及时反馈，并记录入卷。去年以来，共听取律师辩护意见1648件。三是积极与市律师协会、市司法局沟通，围绕工作互评、法律援助、律师在民行检察监督领域作用发挥等五个方面，建立机制，搭建平台，惠及所有律师和检察官办案。对律师提出的阻碍会见等控告，查证属实后，依法通知有关机关予以纠正。
（三）从健全工作机制入手，全面规范诉讼监督
全市检察机关认真贯彻市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题，深化诉讼监督，保障司法公正。一是严格落实刑事诉讼监督职责。针对强制医疗、刑事和解、捕后羁押必要性审查等新增职能，研究制定配套性规范270余项，进一步细化了监督工作流程。如市检察院制定《羁押必要性审查工作规定》，明确了10种“无羁押必要”的情形，针对“证据发生变化，嫌疑人可能判处徒刑以下刑罚”等案件，依法向有关机关提出变更强制措施建议699次，采纳率达到8941%。二是注重提升民事行政诉讼监督实效。新民诉法实施后，全市检察机关加强与法院的沟通，建立完善机制，保障法定职责有效落实。依法监督纠正法院审判程序违法15件，提起抗诉118件，法院再审改变原判率为8305%。三是全面规范诉讼监督方式。市检察院下发《侦查监督工作细则》，明确了161种侦查活动违法的等级，逐一列明对应的纠正方式，始终将书面纠正违法聚焦在刑讯逼供、体罚虐待等严重违法行为上，保证了各种监督手段规范适用和有序衔接。今年1－7月，全市检察机关共制发《纠正违法通知书》133份，被监督机关高度重视，及时反馈了整改情况。
三、着力解决对检察执法行为全面、实时监督不够的问题，促进严格依法履职
北京市检察机关始终坚持用比监督别人更高的标准、更严的要求监督自己，确保执法行为规范有序。
（一）加强全流程控制，依法规范查办职务犯罪行为
随着反腐败斗争不断深入，大批案件进入司法程序，首都检察机关承担的上级交办案件越来越多，压力越来越大。市检察院从线索管理、立案侦查等15个方面全面规范职务犯罪侦查行为。一是制定《职务犯罪案件线索审查管理办法》，在全国率先实行全部案件线索集中管理、分级评估、重点督办。严格依法调查举报线索，决不允许影响举报人、被举报人的正常工作和生活。对于违反秘密初查原则，经查证属于错告，且对被举报人造成不良影响的，坚持有错必纠，及时到有关单位通报情况，澄清事实，消除影响。二是出台《查办职务犯罪内部监督工作规范》等文件，要求立案侦查决定全部报上级院备案，逮捕或指定居所监视居住全部报上级院决定，拟不起诉一律由人民监督员评议表决。2013年以来，共组织人民监督员评议案件53件62人，确保案件接受人民的监督。三是严格执行同步录音录像制度，做到凡接触嫌疑人必录、凡讯问必录、凡搜查必录，在移送逮捕、起诉时，一并接受审查。2013年以来，共依法立案侦查职务犯罪案件710件806人，办理县处级以上要案156人；办理百万元以上大案146件，做到了讯问合法、取证规范。
（二）依托信息化，实现案件管理的公开、透明
市检察院适应大数据时代对检察管理变革的要求，自行研发“检立方”辅助决策平台，以覆盖全市三级院的50万件案件、380万份法律文书、9800万项检察信息为基础，实现了对执法办案每一个环节从数量到质量的全面整合，为严格规范执法、落实办案责任提供了信息化保障。一是强化“网上办案、网上管理、网上监督、网上考核”，全面、准确、实时地反映全市检察工作的运行动态和整体状况，让规范执法成为绕不过去的门槛。二是从绩效、案件、时间、人员四个维度，实时定制分析全市692项业务点、139项业务指标，把案件数据细化到每一个院、每一个部门和每一名检察人员，为准确评价执法办案和公开透明奠定了基础。三是实现叠加分析关联指标，打破各业务部门之间的信息壁垒和条块分割，为探寻规律，预测态势，消除短板指标提供了参考，使以往经验型、模糊型管理转变为数字化、智能化管理，优化了检察决策的模式。
（三）深入开展检务督察，确保执法监督不留死角
今年，全市检察机关部署开展了“检察人员行为规范”专项督察，在一线执法活动中配备执法记录仪1228台，同步存储执法的现场影像，坚持每日上传，定期复查。坚持对立案后撤案、捕后不起诉等9类重点案件进行常态化督察，实行月报告制度，已督察案件1877件，对查找出的31项问题，决不护短，通报并限期整改，确保规范、文明、安全办案。
四、着力解决执法办案不够透明的问题，以执法公开促进司法公正
全市检察机关坚持依法能公开的一律公开，努力以公开促公正，以透明保廉洁。
（一）完善机制，方便群众行使知情权、参与权和监督权
不断拓展检务公开途径，方便人民群众及时了解检察工作，监督、促进规范执法。一是在各院设立统一规格的检务接待大厅，把接待等候、业务咨询、受理控告举报申诉、行贿犯罪档案查询等加以整合，使群众反映司法诉求更加便捷。今年全市有13个检察院被评为全国检察机关“文明接待示范窗口”。二是制定《公开审查工作实施细则》，对案件公开听证、公开示证、公开答复等提出明确要求。围绕88件有争议的拟不捕、不诉案件，以及刑事、民事申诉案件，主动或依申请组织公开审查，全面听取当事人、辩护人、代理人等各方的意见，确保依法妥善处理。三是建立月新闻发布制度，围绕毒品犯罪、电信诈骗等社会关注的案件，召开新闻发布会33次，及时发布案件办理情况，消除社会猜疑，维护司法公信。
（二）遵循规律，把案件信息作为公开重点
检察机关执法办案大多处于诉讼的中间环节，很多决定不具有终局性，公开尺度把握不好容易引发质疑和炒作，造成工作被动。市检察院认真研究检务公开与保证诉讼顺利进行、保护当事人隐私的关系，在9个院试点工作基础上，制定工作办法，运行信息化系统，自今年9月1日起全市推行案件信息公开工作，实现检务公开从职能宣传向权力运行、从政务性事项向案件信息、从静态执法结果向动态执法过程的转变。针对职务犯罪、国家赔偿等6类案件，通过互联网向当事人实时公开案件的办理进程、处理结果等程序性信息。对于撤案决定书、不批准逮捕决定书，在各级院设立电子触摸屏，为有关人员就近查阅提供便利。对于不起诉决定书、刑事申诉复查决定书等法律文书，一律在互联网上发布，并加强释法说理，真诚接受社会监督。
总的来看，全市检察机关在依法规范行使检察权方面做了一些工作，取得了一定成效，但与形势任务的要求相比，还存在一些不足：一是对依法规范行使检察权重要性的认识有待提高。特别是在全面推进依法治国、人民群众法治意识不断提升、信息化和新媒体飞速发展的大背景下，有的检察人员人权意识、程序意识、证据意识仍有待增强，实践中还存在个别不公正、不透明、随意执法的现象。二是执法办案层层审批，行政化色彩较浓，检察官主体地位不突出，检察权责不清晰，导致了执法行为不规范。三是公检法机关对执法标准的把握还不太一致。作为法律监督机关，检察机关应在查找自身存在问题的同时，积极与其他执法司法机关沟通协调，加强法律监督，正确适用法律。
下一步，全市检察机关将重点做好以下工作，促进检察权依法规范行使：一是坚持把公开透明、严格规范执法的要求传达到基层，努力让每一名检察人员内植于心，外化于形，自觉提高严格规范执法的素质和能力。二是进一步健全执法办案工作机制，保障“两法”固化于制、实化于行，从制度上预防和消除执法随意性。三是按照中央、市委、高检院部署，积极稳妥地推进检察官办案责任制等改革，完善执法办案组织，健全检察业务管理机制，全面推进检务公开，不断完善检察权运行和监督制约机制，促进检察工作全面科学发展。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，严格规范执法是一项基础性、系统性工程，需要着眼长远，常抓不懈。全市检察机关将在市人大及其常委会的支持和监督下，强化法律监督，优化检察管理，通过依法规范履职，确保严格执法、公正司法，为首都平安建设、法治建设作出应有的贡献！
附件：有关用语说明附件
有关用语说明
1．非法证据排除：公安机关、人民检察院、人民法院在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的非法证据，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。非法证据是指采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述，采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，收集程序违法、可能严重影响司法公正且不能补正或无法作出合理解释的物证、书证。
2．引导侦查：检察机关通过介入案件的侦查活动，帮助侦查机关确定正确的侦查方向，指导侦查人员围绕指控犯罪之核心，依法准确、全面地收集和固定证据，并对侦查行为是否合法进行法律监督的活动。
3．“一案一函”工作机制：对公安机关提请批准逮捕的案件，检察机关经审查后认为事实不清、证据不足，在依法作出不批准逮捕决定的同时，认真梳理需要补充完善的证据种类及形式，详细阐明继续侦查取证的目的和原因，据以形成补充侦查提纲等工作函，并与不批准逮捕决定书、卷宗材料等同时送达侦查机关。“一案一函”是检察机关引导侦查的重要形式。
4．特殊体质命案：一些案件中，行为人仅对被害人实施了推搡、扇耳光等危险较低的伤害行为，该行为在一般情况下不会致人伤亡，但由于被害人具有特殊体质（如患有血友病、严重心脏病等疾病），这些暴力程度较低的伤害行为会诱发疾病发作，导致被害人死亡的严重后果。
5．高检院指导案例：指最高人民检察院通过选编检察机关办理的在认定事实、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的案例，为全国检察机关处理同类案件提供指导和参考。各级人民检察院在办理同类案件、处理同类问题时，可以参照指导案例对有关法律原则、法律规定的阐释来理解和适用法律。
6．书面、口头“双告知”制度：根据刑诉法相关规定，检察人员告知诉讼参与人权利义务，既可以采取口头告知的方式，也可以采取书面告知的方式。实践中，书面告知文书所记载的诉讼参与人权利义务，如被害人依法享有的“委托诉讼代理人权利”等，绝大多数诉讼参与人不理解这些法律术语的含义。为此，北京市检察机关要求在依法送达告知文书的同时，还要在讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等环节，使用通俗易懂的语言加以解释说明，以便诉讼参与人充分行使法定权利、履行法定义务。对于通过邮寄等方式送达文书的，鼓励有条件的检察部门同时以电话方式予以口头告知。书面、口头“双告知”是北京市检察机关落实权利义务告知制度的一种创新方式。
7．强制医疗：对于实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，依法应当予以强制医疗。强制医疗案件，一般由公安机关提出意见，人民检察院提出申请，人民法院依法作出决定。人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。
8．羁押必要性审查：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院依法对其是否有羁押必要进行审查，对于“案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件”等不需要继续羁押的情形，应建议有关机关释放或者变更强制措施。侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责，审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责，监所监察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。
9．秘密初查：初查是指检察机关在立案前对职务犯罪案件线索材料进行调查的刑事司法活动。由于职务犯罪案件的特殊性以及初查结果的不确定性，初查一般应当秘密进行，对初查的对象、内容、方法、时间等进行保密，严格控制知悉范围。在初查期间，只能采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等措施和手段进行调查，而不能适用限制被查对象的人身、财产权利的措施和手段，也不得适用技术侦查措施。
10．指定居所监视居住：主要适用于两种情形：一是涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行监视居住可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，可以在指定的居所执行监视居住。二是对于符合监视居住条件，但无固定住处的，可以在指定的居所执行。指定居所监视居住不得在羁押场所、专门的办案场所执行。
11．人民监督员制度：是人民检察院在查办职务犯罪案件的过程中接受社会监督的一种方式。人民监督员的监督范围包括七种情形：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。
12．检立方：全称“检立方C－139”，是北京市检察院按照最高人民检察院进一步深化检察改革、提高司法公信力的要求，为确保依法独立公正行使检察权、严格规范执法、深化检务公开，而研发的大数据信息平台。其主要功能是融合北京检察信息化发展历程中积累的各类信息和当前检察工作中不断产生的海量数据，建立整套指标体系和数据模型，提供数据分析决策、重点业务监督、综合信息查询、人员素能管理、检索预测分析。目前，北京市检察院依托“检立方C－139”和统一业务应用系统，建设了服务全市检察机关的检务中心，汇集全市各院侦查指挥、视频讯问、远程接访及警车、侦查指挥车管理等各类音视频信号，实现协同指挥，强化内部监督，促进检察机关严格规范执法。
13．检务督察：指检察机关内部的检务督察部门依照法律、法规和相关规定，对检察机关及其工作人员履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行监督检查和督促落实的活动。目的是促进办案人员依法、规范、文明、廉洁、安全办案，是强化内部监督的重要形式。
14．释法说理：指检察机关在履行检察职能过程中，就案件处理决定的理由和依据，向当事人、其他诉讼参与人以及有关单位和人员进行解释、说明和论证的活动。2011年8月，高检院下发了《关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》，要求在影响诉讼参与人切身利益或者相关执法单位较为关注的办案环节，将人民检察院作出的终局性或否定性处理决定以及其他有必要阐释、说明的决定作为法律文书说理的重点。
15．如无特殊说明，本报告所使用的数据统计区间为2013年1月至2014年8月。
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