——2015年1月25日在北京市第十四届人民代表大会第三次会议上
北京市人民政府
各位代表：
为适应本市大气污染防治的新形势、新要求，市第十四届人民代表大会第二次会议表决通过了《北京市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）。《条例》自2014年3月1日实施以来，为本市大气污染防治工作提供了有力的法制保障，提高了全社会的环保意识和守法意识，法规实施开局良好。现将《北京市大气污染防治条例》实施情况的报告提请市第十四届人大第三次会议审议。
2014年，在全市经济总量、人口、机动车和能源消耗持续增长以及建筑开复工面积高位运行的同时，通过全面实施、严格执行《条例》，加快了大气污染治理步伐，主要治理工程全部提前、超额完成，实现了大气污染物排放量大幅下降、空气质量进一步改善。2014年，全市二氧化硫、氮氧化物的排放量同比均削减7%以上，超额完成均削减5%的年度任务，减排幅度十年来最大。PM25浓度同比下降40%，虽然超额完成了国家下达同比下降25%的任务，但是相比2014年政府工作报告提出下降5%左右的目标，还有一定差距。其中，PM25一级（优）天数达到93天，比2013年增加了22天，增幅高达31%；PM25导致的重污染天数为45天，比2013年减少了13天，降幅达到22%；特别是APEC会议期间空气质量天天优良，为十年来同期最好水平。
《条例》的实施得到了全国人大、中央有关部门、市人大，以及社会各界的大力支持和积极帮助。过去一年，全国人大常委会副委员长沈跃跃带队来京专题调研《条例》的实施情况，监督检查本市大气污染防治工作。环境保护部、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、住房城乡建设部、国家能源局、中国气象局等部门提供政策、资金、技术的支持，指导推进区域联防联控。市人大打破常规，当年立法、当年实施、当年检查，先后开展6次执法检查并召开常委会专题审议。特别是杜德印主任亲自带队，调研农村地区原煤散烧整治情况，有力推进了《条例》的实施。梁伟、柳纪纲、刘新成、唐龙、孙康林等副主任也多次带队调研。市人大城建环保委、法制委就法规适用给予具体指导。人大代表、专家学者、社会公众积极建言献策，推动全社会共同落实《条例》。
《条例》颁布后，市政府立即组织学习、宣传、贯彻，印发了《关于认真贯彻落实〈北京市大气污染防治条例〉的通知》，将《条例》逐条分解落实到28个市有关部门和各区县政府，明确了各自职责。一年来，在市人大及其常委会的监督和支持下，在全社会的共同努力下，市政府着力在污染深度治理、完善配套政策、加强区域协作、严格执法监管、推进共同防治等方面下大力、出真招、见实效。
一、依法开展污染治理，全面实施清洁空气行动计划
《条例》明确本市大气污染防治的工作重点是降低空气中的PM25浓度，明确要从源头到末端进行全过程控制，并用三章分别规定了固定源、机动车和非道路移动机械、扬尘等污染防治的具体条款。市政府据此将《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》的84项重点任务，细化分解落实到各年度，其中2014年工作措施聚焦机动车、燃煤、工业、扬尘等“四大领域”；同时又同APEC会议空气质量保障结合起来，将重点减排工程提前到10月底前完成，及早释放减排效益。
（一）健全工作机制，强化统筹协调和责任落实
在统筹协调方面，成立了以市长为组长，分管副市长为副组长、各区县政府和市有关部门主要负责人为成员的市大气污染综合治理领导小组，统筹推进工作开展。建立了副市长分工负责制，分头部署、分项推进资金安排、压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等相关领域工作。市政府常务会每季度听取清洁空气行动计划进展情况汇报，调度重点工作，解决突出问题。
在责任落实方面，成立了大气污染治理专项督查小组，定期开展跟踪督导、监督检查，推动工作落实。市政府督查室、市环保局每月向各区县政府、市有关部门通报清洁空气行动计划进展情况及存在的问题。
（二）强化科技支撑，用PM25来源解析指导科学施治
发挥首都科技优势，先后开展了《北京市大气污染控制对策研究》、《北京与周边地区大气污染物输送、转化及北京市空气质量目标研究》等重大课题研究，为加强大气污染防治提供科学依据。组织实施燃气锅炉低氮燃烧技术与装备开发、重点行业挥发性有机物处理技术与装备开发等示范项目，积极推广先进适用技术。
特别是2014年完成了《北京市大气环境PM25污染现状及成因研究》，厘清了本市PM25及其组分的浓度水平、变化规律、分布特征，确定了本市全年PM25来源中区域传输占28—36%，本地污染排放占64—72%；以及机动车、燃煤、工业、扬尘和餐饮等其它排放对本地污染的分担率分别是311%、224%、181%、143%和141%。在环境保护部与中国科学院、中国工程院联合召开的论证会上，该研究成果被评价为“PM25来源解析方法科学、代表性强，对区域来源贡献分析结果合理，对本地主要来源及其贡献率解析结果可信，研究成果对北京市大气污染防治具有重要支撑作用”，被认为是迄今为止全国最清晰、最系统、最科学的一次源解析结果，得到了国务院领导的充分肯定。PM25来源解析表明，本市压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘的技术路线是科学的、正确的，坚定了治理大气污染的信心。
（三）狠抓污染减排，坚决用硬措施完成硬任务
针对首都经济社会发展领先全国平均水平、大气污染防治类型和特点有别于全国总体情况的实际，在清洁空气行动计划年度任务中，除完成国家“大气十条”规定的措施任务外，还根据首都功能定位和本市实际，实施了更加严格的治理措施，开展了新能源车推广、农村减煤换煤、挥发性有机物治理等具有前瞻性和示范效应的工作。
1.“先公交、控总量、严标准、调结构”，全面加大机动车污染防治力度。一是大力发展公共交通。轨道交通运营里程达到527公里，中心城区公共交通出行比例提高到48%。二是进一步严格机动车新车总量控制。将年度新增量由24万辆压缩到15万辆，其中2万辆为新能源车。三是率先实施严格的新车排放标准和油品标准。经国务院批准，本市在全国提前、全面执行了机动车第五阶段排放标准。对在本市销售的机动车，实行环保目录管理，不符合标准的机动车不允许在本市上牌照。同时率先严格车用油品标准，促进降低污染排放。四是加快机动车结构调整，全年淘汰老旧机动车476万辆，超额完成国家下达的391万辆任务，并在全国率先基本淘汰黄标车。其中，丰台、大兴、石景山、顺义、房山、延庆等区县淘汰力度大，超出任务量的40%以上。五是发布了《关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》，扩大了高污染车辆禁行范围，进一步严格外地进京车辆的管理。
2.推进能源清洁化，有效控制燃煤污染。构建以电力、天然气为主体的能源供应和使用体系，全年共压减燃煤280万吨左右，近年来全市用煤总量首次降至2000万吨以内。一是加快建设高污染燃料禁燃区，北京经济技术开发区率先建成无煤区，实现了燃煤污染控制由点到面的扩展。二是以四大燃气热电中心替代燃煤发电机组。经石景山、朝阳、海淀、丰台、门头沟、昌平等区政府和市发展改革委、重大项目办的努力，有效解决了拆迁等难题，按期完成了燃气热电中心主体工程和配套的燃气、电力、热力、中水等管线建设。目前，西南、东南、西北燃气热电中心和东北燃气热电中心的京能项目已投运。高井燃煤机组已全面关停，京能电厂部分燃煤机组停机备用。三是燃煤锅炉清洁能源改造力度前所未有。共改造6595蒸吨燃煤锅炉，超额完成了4100蒸吨的改造任务，实现了市级以上工业开发区基本无燃煤锅炉；其中顺义、怀柔等区改造力度大，完成量居全市前列。昌平、大兴等区出台了资金补助政策，加快了锅炉改造步伐。东城、西城区完成了2万户平房采暖“煤改电”工程，超额完成了17万户的改造任务。四是城乡结合部和农村地区已累计减煤、换煤210万吨，超额完成两年180万吨的任务。
3.加快产业升级，大力削减工业污染。一是严格环境准入。发布了《北京市新增产业的禁止和限制目录》，全面禁止建设钢铁、水泥等高耗能、高污染项目。二是“以退促降”。发布了《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2014年版）》，调整退出了392家污染企业，超额完成300家的年度任务。特别是大兴区退出机械、家具制造等污染企业70余家，通州区退出铸造、锻造等污染企业60余家。三是“以治促降”。制订实施奖励政策，推动116个企业环保技改项目加快实施，共减排挥发性有机物156万吨，超额完成了14万吨的任务。
4.分类控制扬尘污染，加强生态环境建设。一是在全国首推建设工程扬尘治理专项资金管理，要求建设单位在工程总造价中列支扬尘治理专项资金。将扬尘污染控制情况纳入企业信用、市场准入管理，对扬尘控制不力的26家施工单位暂停其在京投标资格。全市1200多个5000平方米以上施工工地全部安装视频监控系统，并应用于执法。二是关停退出了25家无资质的混凝土搅拌站，改造更新了6800余辆渣土运输车辆，实现了密闭化运输。三是实施平原地区百万亩造林工程，累计完成了95万亩，提高了环境承载力。
二、依法设计配套制度，密集出台政策文件
《条例》要求综合运用经济、科技、行政等手段，打“组合拳”，推进多种污染物协同减排，加快削减污染物排放总量。
（一）加快制订配套政策，推进大气污染治理提速
《条例》涉及能源、产业、交通、财政等多个方面，需要制订45项配套政策。2014年已制订36项政策，包括高污染燃料禁燃区划定方案、电动车推广应用行动计划、工业企业调整退出奖励资金管理办法等。其余9项政策正在积极研究或试点之中。
在财政政策方面，本市设立了节能减排与环境保护大额专项资金，加大财政投入，全年安排燃气热电中心建设、老旧机动车淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、工业技改升级等方面的资金约50亿元。实施全国最高的排污收费标准（是国家标准的15倍左右），开展阶梯式、差别化征收。全年全市征收排污费超过23亿元，其中房山区征收排污费突破5000万元。同时，排污收费的经济“杠杆”作用日益明显，推动了电力、水泥等行业千余家单位减半排放、减半征收，以及供热等排放总量较大的行业加快治理。
在完善环保标准方面，修订发布了《低硫散煤及制品》标准，新发布汽油车双怠速等3项机动车污染物排放标准，正在制（修）订锅炉、包装印刷、汽车制造等7项大气污染物排放标准。目前，本市大气污染防治地方标准达到33项，构建了全国最为完整、标准限值最严的地方环保标准体系，有力地“倒逼”了排污单位加快污染治理步伐。
（二）加强总量控制，推进重点大气污染物减排
《条例》规定本市对重点大气污染物实行排放总量控制，在治理措施上实现了由浓度控制向浓度与总量控制并重转变，通过削减存量、控制增量来逐步削减污染物排放总量。
2013年与2010年相比，本市二氧化硫、氮氧化物的排放量分别削减166%和159%，提前两年动态完成了国家下达的分别削减134%和123%的任务，是全国第一个完成“十二五”污染减排任务的省市。2014年又均减排了7%以上。
1.加快实施重点减排工程，着力削减污染“存量”。确定了115项重点减排项目，并层层分解落实减排任务，加强监督检查，确保主要减排项目按期完成。
2.实施总量指标前置审批，严格控制污染“增量”。除对煤炭消耗、机动车新增量实施总量控制之外，将污染物排放总量指标作为环境影响评价的前置条件，对182个新建工业类建设项目实行“减二增一”审批，对226个未取得总量替代指标的建设项目暂缓审批。
3.推进排污许可证立法，开展试点工作。按照《条例》要求，将“排污许可证管理办法”纳入市政府立法计划，目前已形成《北京市排污许可证管理暂行办法》、《北京市排污许可证工作方案》草案，并选取朝阳、房山、北京经济技术开发区等3个区县的20家企业开展试点工作。
三、依法加强联防联控，提升区域大气污染防治水平
针对周边污染传输对本市空气质量影响突出的实际，《条例》提出了区域联动的原则，要求建立有关工作机制，加强联防联控。2013年10月，按中央要求，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六省（区、市），以及环境保护部等中央七部门成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。2014年，本市在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的领导下，依法推进区域协作，初步形成联防联控的格局。
（一）完善联动机制
以“充分考虑地区差异、逐步完善顶层设计、破解共性关键问题、统一强化区域联动”为原则，着力加强机制建设。在科技治污机制方面，成立了院士领衔的区域大气污染防治专家委员会，共同启动了国家科技支撑项目——《京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发与应用》。在信息共享机制方面，搭建了区域大气污染联防联控信息共享平台。在联合执法机制方面，建立区域机动车污染排放监管平台，逐步推进跨区域机动车排放联合执法、数据共享，共同开展夏秋季秸秆禁烧执法行动。在合作宣传机制方面，开展京津冀三地大气污染防治联合宣传。
（二）推动政策出台
协调中央有关部委出台了保障区域天然气稳定供应、成品油质量升级、机动车污染防治、电力钢铁水泥玻璃等行业污染整治、散煤清洁化、秸秆综合利用和禁烧等政策；协调中央有关部门与中石油、中石化、神华集团分别签订“煤改气”供应、散煤清洁化治理等协议，加大对区域天然气、优质民用散煤的供应力度。
（三）确保APEC会议期间空气质量良好
良好的空气质量是做好APEC会议服务保障工作的重要内容，事关国家形象、首都荣誉。充分发挥京津冀及周边地区大气污染防治协作机制的作用，按照“以北京地区为主、周边地区积极联动、会前会期共保、方案启动时间统一”的原则，协调制订了APEC会议空气质量保障总体方案及各省（区、市）的分方案，推动提前完成了六省（区、市）全年的落后产能淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、电力等重点行业的脱硫除尘脱硝治理等主要大气污染治理工程，统一启动了会期的临时强化减排措施，特别是针对可能出现的极端不利气象条件，协调周边省（区市、）分区域、分时段组织实施最高一级空气重污染应急减排措施，有效保障了会议期间空气质量。APEC会议期间本市空气质量优良，PM25浓度同比下降545%，主要污染物浓度均达到近10年来同期最低值。
四、依法追究违法责任，加大执法监管和查处力度
《条例》在追究责任方面，显著提高了处罚额度，增加了加倍处罚等条款，设定了“上不封顶”等罚则。
市有关部门在加强日常执法检查的同时，密集开展了“零点行动”、“大气专项执法周”、“整治违法排污企业保障群众健康”等专项行动，加大曝光力度，彰显了严厉打击环境违法行为的决心，使一些企业不敢以身试法，减少了屡罚不改的现象。
（一）立案查处数量和处罚金额均创历史新高
全年全市环保部门共检查各类污染源单位10万余家（次），立案查处环境违法行为2921起、超标机动车136万余辆，处罚金额首次突破亿元，达到105亿元，同比增长3倍。全市城管执法部门共查处施工扬尘、露天烧烤、露天焚烧等大气污染类案件1万余件，处罚金额4099万元。
（二）部门联合执法机制不断深化
根据大气污染的季节性、阶段性、规律性特点，每月实施“大气专项执法周”，环保、城管执法、公安交管、质监、工商等部门共同行动，对露天焚烧、餐饮油烟、施工扬尘、机动车超标排放等违法行为，有针对性地开展执法检查，推动了联合执法机制的建立、健全。
（三）违法行为曝光力度持续加大
对违法情节突出、屡查屡犯的环境违法行为，加大曝光力度，重点曝光了“大气条例第一案”、“大气条例最高罚单”、“大气条例第一例加倍处罚”等典型案例，中央和市属主要媒体进行了报道，扩大了执法效果，震慑了违法企业。
五、依法实施应急预警，构建共同防治体系
虽然本市不断加大大气污染防治力度，但污染物排放总量仍超过环境容量，遇极端不利气象条件，仍会发生空气重污染。在注重短期应急的同时，更应加强长期治理，需要全社会共同参与，建立健全共同防治体系。
（一）建立预警制度应对空气重污染
《条例》规定市人民政府应当制定空气重污染应急预案并向社会公布，在重污染情况下及时启动应急预案并实施相应的应对措施。
1.加强应急组织管理。成立市空气重污染应急指挥部，由常务副市长任总指挥，17个市有关部门和各区县政府为成员单位，统一领导、组织协调全市空气重污染的应对工作。
2.实施重污染应急措施。本市空气重污染预警分为蓝色、黄色、橙色、红色等四个级别，应急措施包括健康防护提醒措施、建议性减排措施、强制性减排和保护措施。2014年，本市启动实施应急预案18次，通过电视、广播、微信以及市环保监测中心网站，及时发布空气质量信息，提醒公众采取健康防护措施。环保、经济信息化、教育、住房城乡建设、市政市容、交通、公安交管等部门及各区县共同行动，认真组织落实应急措施。市政府督查室、市监察局会同环保、城管执法等部门组成联合督查组，深入街道、乡镇、企业、工地进行监督检查，针对发现的问题，采取处罚、曝光、约谈等手段进行了处理。
（二）共同防治体系逐步形成
按照《条例》规定，市政府加强对全市大气污染防治工作的统筹协调，并构建环保部门统一监管、有关部门齐抓共管、区县政府属地负责、企业落实主体责任、公众积极参与和监督的共同防治体系。
1.完善体制机制，落实政府主导责任。将年度空气质量改善目标、措施完成情况纳入区县政府绩效考评体系，制订印发了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划实施情况考核办法（试行）》，进一步完善了政绩考核、评价机制，引导各区县、各部门认真落实大气污染防治职责。着眼于破解长期以来制约工作开展的深层次体制机制问题，成立了市大气污染治理体制改革专项小组，制订了《进一步健全大气污染防治体制机制推动空气质量加快改善的意见》。
2.推动监测信息公开、落实企业主体责任。督查企业公开环境信息，不仅有利于提高企业环保自律意识，而且便于接受社会公众监督。在2013年相关工作的基础上，2014年进一步做实企业环境信息公开工作，新增187家重点排污单位主动公开监测信息。
3.鼓励公众主动参与，加强社会监督。以《条例》的实施为契机，组织社会各界携手开展了“清洁空气·为美丽北京加油”的全民行动。一是加强《条例》的宣传解读。向广大市民、企业发放各类《条例》学习宣传材料近90万册（张），举办各类现场宣传和讲座30多次，并通过电视、网络、报纸等对《条例》进行专题解读。西城、昌平、密云、平谷等区县采取主题宣传月、现场接待、互动答题活动等形式，广泛宣传《条例》内容。二是以“同呼吸、共责任、齐努力”为导向，开展了“世界无车日”、环保主题动漫大赛、“我是环保明星”等贴近群众、贴近生活、贴近实际的环保公益活动，广大市民积极、热情参与。新闻媒体着力发挥“聚光灯”的监督作用，全方位地宣传大气污染防治工作进展，曝光环境违法行为，公布违法单位名单。公众环境研究中心、北京车友会等环保公益组织积极开展志愿服务，践行绿色出行、绿色生活方式。三是在开通12369环保热线、建立网上投诉举报信箱的基础上，出台了有奖举报办法，鼓励公众积极举报大气污染违法行为，对经核实的重要举报线索进行奖励。
各位代表，2014年，全市上下严格执行《条例》，以前所未有的力度防治大气污染，空气质量进一步改善。但是，我们清醒地认识到，本市空气质量与国家标准、群众期盼相比，还有较大差距；大气污染防治工作中还存在不足和困难。一是对大气污染治理艰巨性、复杂性、长期性估计不足，对PM25生成、转化、迁移、治理的深层次规律认识不够深刻，把握不够全面。二是综合治理措施还不够完善、方法手段还不够多，特别是城市精细化管理水平不高。施工扬尘、道路扬尘、露天烧烤、露天焚烧等问题还比较突出，在一些地区成为久治不愈的“痼疾”、“顽症”。三是外来传输影响明显，周边地区污染排放量大，虽然常年情况下对本市PM25污染的分担率为28—36%，但是在大范围极端不利气象条件引发空气重污染时，高达50%左右。四是地理气象条件不利，三面环山、“簸箕状”地形，静稳逆温多发，污染物易积累、不易扩散。
不以事艰而不为，不以任重而畏惧。面对不足和困难，我们将知难而进、迎难而上、倍加努力。
2015年，我们将深入贯彻落实党中央、国务院和中共北京市委的决策部署，以习近平总书记视察北京工作时的重要讲话精神为统领，将法治作为防治大气污染的保障，严格执行《条例》，运用法治思维和方式解决工作难题；将减排作为根本，在压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等领域，综合运用法制、经济、技术、行政手段，削减大气污染物排放总量；将改革作为动力，从制约空气质量改善成效最突出的问题入手，从群众期盼、社会关注的难点问题改起，有针对性补齐“短板”；在全面落实清洁空气行动计划84项重点任务的基础上，着力在法治、减排、管理、应急、联防等方面下更大力气，努力推动空气质量加快改善。
在法治方面，依法履责。全面认真履行《中华人民共和国环境保护法》、《条例》赋予的职责，将依法履责贯穿于决策、治污、执法等各方面和全过程，完善环保执法与刑事司法的衔接机制，严惩环境违法行为。以通俗易懂的语言、方式，加强法制宣传教育，引导排污单位落实主体责任，社会公众转变生活方式、参与监督。
在减排方面，多措并举。统筹运用产业结构和能源结构调整、治污工程建设、经济政策等手段，推进污染减排。一是实施能源清洁化战略，通过燃气热电中心替代燃煤发电机组、锅炉煤改气、平房煤改电、减煤换煤等工程，将全市燃煤总量压减到1500万吨左右，基本实现东城、西城区“无煤化”，城六区基本无燃煤锅炉。二是“调结构、降强度”，淘汰老旧机动车20万辆，推广新能源车，抓好公交、环卫等重点行业车辆的结构调整和节能减排工作。综合运用价格、税费等经济政策，引导降低机动车使用强度。三是“转方式、深治理”，严格执行产业退出目录，严格环保、节水和节能等标准，调整退出300家污染企业。实施第二批“百项”企业环保技改工程，重点在石化、汽车制造等行业减排挥发性有机物135万吨。
在管理方面，落实责任。在全市划分环境监管网络，逐级明确监管职责和责任人，实施网格化管理。开展环境保护大检查，严厉查处违法行为，进一步提高法律的威慑力。开征施工扬尘排污费，完善施工单位信用体系，倒逼落实扬尘控制责任。推广道路清扫保洁新工艺，加大利用再生水冲洗道路力度，减少道路扬尘污染。
在应急方面，注重实效。鉴于1天严重污染时的PM25浓度相当于10天一级（优）时的浓度，“以一当十”，必须要改革创新，修订空气重污染应急预案，提高应急措施的针对性、有效性，努力发挥“削峰、降速”作用。重点是严格应急措施，加大力度、扩大范围，提前实施，尽最大努力抑制空气重污染的不利影响，保护公众健康。
在联防方面，主动作为。积极实施京津冀协同发展战略，充分发挥京津冀及周边地区大气污染防治协作机制的作用，加强同周边省（区、市）、中央有关部门的协作，共同编制区域大气污染防治中长期规划，进一步完善科技治污、监测预警、应急联动、联合执法、合作宣传等“联动”机制。研究实施合作治污等机制。
各位代表，2015年是实施2013—2017年清洁空气行动计划承上启下的关键一年。我们将在中共北京市委的领导下，在市人大的监督、支持下，严格执行《条例》，扎实落实年度任务，大力推进区域协作，全面削减污染排放，全力改善空气质量，为建设国际一流的和谐宜居之都而努力奋斗！
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