——2014年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人民政府副市长戴均良
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市政府高度重视市人大常委会行政执法专项报告工作，按照专项报告工作的部署,组织全市56个执法部门和各区县政府开展了自查和调研活动，王安顺市长和各位副市长也分别率队，深入基层进行了广泛的调查研究。在认真总结经验、深刻分析问题的基础上，按照中央全面深化改革的要求，围绕加强和改善行政执法、完善执法体制机制、构建社会治理体系、提升社会治理能力，提出了一系列改革措施。下面，我受市政府委托，就本市行政执法工作情况向市人大常委会进行汇报。
一、全市行政执法队伍和职权的基本情况
（一）行政执法主体及人员情况
截至2014年6月底，本市共有各类行政执法主体2152个。其中：国家部委、市政府和市属委办局垂直管理的行政执法主体为1417个，占总数的658%；16个区县政府及其所属委办局设置的行政执法主体为735个，占总数的342%。
本市共有持证执法人员78947人。其中：国家部委、市政府和市属委办局垂直管理的持证执法人员57621人，占总数的73%；16个区县政府及其所属委办局持证执法人员21326人，占总数的27%。此外，本市各级执法机构采取购买服务方式聘用的协管、辅警、保安等各类执法辅助人员20多万人。
（二）行政执法依据情况
截至2014年6月底，本市行政执法工作所依据的法律、法规、规章共计1765部。其中:法律和行政法规473部、占268%，地方性法规和政府规章413部、占234%，部门规章879部、占498%，基本覆盖了经济、社会、城市管理、公共安全等各个领域。
（三）行政执法职权及运行情况
按照国务院对行政执法的统一分类，全市各级行政执法部门现有行政执法职权共8大类14041项。其中:行政许可权614项、行政处罚权11319项、行政强制权253项、行政征收权61项、行政给付权5项、行政确认权168项、行政裁决权15项，其他包括非许可审批、行政命令、行政调解等行政执法权1606项。
2013年，全市各级行政执法部门共实施行政许可2600多万件，实施行政处罚1388万件，实施行政强制约45万件，实施行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决和其他行政执法权9000多万件。
二、当前全市行政执法工作的基本状况
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确定的各项任务，市政府紧紧围绕首都城市发展战略和建设法治政府的工作目标，全面推进《纲要》的贯彻实施。
（一）行政执法的顶层设计稳步推进。通过制定《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》和《北京市人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》，把改进行政执法工作作为全市推进依法行政、建设法治政府的重要内容,进行了整体部署。针对行政执法存在的突出问题，2010年又专门制定并实施了《北京市人民政府关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》，明确提出了5大类16项具体任务，有计划、分步骤地统筹推进行政执法的各项工作。
（二）行政执法的理念进一步转变。通过全面实施领导干部学法、重大决策集体讨论、重大决策评估论证、执法人员培训考核等制度，着力改善“重人治、轻法治”、“重许可、轻监管”、“重权力、轻责任”、“重过程、轻效果”、“重数量、轻质量”等落后理念对行政执法工作的影响，各级领导干部利用法治思维和法治方式解决城市管理问题的意识和能力不断提高，各级执法部门依法行政的水平进一步提升。
（三）行政执法的依据逐步健全。在基本实现有法可依的基础上，重点围绕解决本市经济、社会、城市管理、公共安全等领域的突出问题,制定、修订了《北京市促进中小企业发展条例》、《北京市食品安全条例》等地方性法规和《北京市禁止违法建设若干规定》等政府规章。结合新法出台，及时对《北京市大气污染防治条例》、《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》、《北京市房屋租赁管理若干规定》等一批法规规章进行了修订或废止。法规体系得到进一步完善，立法制度设计更趋公平合理，政府行使宏观调控、公共管理和市场监管职能的手段、方式也更加丰富，为行政执法工作的有效开展夯实了基础。
（四）行政执法的行为更加规范。严格规范了行政许可、行政处罚、行政强制的程序、文书和执法裁量基准，建立健全了执法人员资格证件、着装礼仪、执法用语、车辆使用等执法规范，全面实施了重大案件集体讨论、罚缴分离等内部约束制度和案卷评查、行政执法责任制、过错责任追究制等一系列执法监督措施，“随意执法、野蛮执法、暴力执法、不文明执法”的现象明显减少，行政执法的社会形象得到较大改观。同时，针对“权力不透明、执法不透明”问题，主动拓展公众参与渠道、主动接受社会监督，建立实行了重大决策听证、行政职权公示、政府信息公开等制度，行政过程更加科学、民主、公开、透明。
（五）行政执法的体制和方式不断创新。在交通、发展改革、农业、卫生计生等领域分步实施了大部门制改革；积极推动综合执法体制改革，实现城市管理和文化领域相对集中处罚权，交通、水务、食药等部门系统内集中处罚权；分步实施事业单位分类改革，取消了“自收自支”执法单位；不断优化部门职权配置，先后对市属部门1400余项行政职权进行了优化调整，在一定程度上减少了部门间职权交叉、层级间事权不匹配的问题；在东城、朝阳试点基础上，全面推行“网格化管理”，加快推进管理重心下移和执法权力下放，着力构建精细化、网格化的治理体系；加大科技执法投入，在城市规划、国土、交通、市政市容等领域，利用卫星测绘、GPS监测、电子监控、电子芯片等信息化手段开展非现场执法，提升行政执法部门的动态监管能力；加快推进执法装备信息化建设，使用手持执法终端、电子取证设备开展执法工作，提高行政执法的实际效能。
（六）市场发展环境全面优化。累计取消、调整、下放了1225项行政审批事项，清理了70余项前置工商登记的许可事项，先后对249部政府规章和10894件规范性文件进行修改、废止，消除阻碍市场发展的区域限制、行业垄断、准入歧视等政策壁垒，积极营造有利于市场发展的政策法规环境；建立市、区两级“一站式”服务大厅，全面实行全程办事代理服务，调整固定资产投资项目审批流程，缩短项目审批时间193个工作日，进一步优化了有利于企业经营的投资环境；坚决治理乱罚款、乱收费、乱摊派行为，累计取消、免收、停收涉企收费项目260余项，严厉打击无照摊贩、小广告、黑车、违法建设等重点领域非法经营行为，不断营造公平、有序的市场经营环境。
经过多年的努力，本市各级政府及其行政执法部门的执法理念进一步转变、执法依据进一步健全、执法体制机制进一步完善、执法队伍素质进一步提高、执法行为进一步规范，城市治理能力进一步提升，为首都经济社会的健康发展和平稳运行提供了有力保障。
三、当前全市行政执法工作存在的突出问题和原因
虽然各级政府围绕加强和改善行政执法做了大量工作，在很多方面取得了显著成效，但面对“黑车、不文明养犬、黑导游、小广告、大排档、群租房、黑中介、无照经营、违法建设、过期食品”等诸多城市乱象，行政执法工作与人民群众的期待仍存在较大差距。
当前，人民群众对行政执法的不满意主要集中在四个方面：
（一）不作为和选择性执法。面对黑摩的、小广告、路边烧烤、占道经营、地下空间治理等问题，一些部门不作为、懒作为，存在观望式执法、驱逐式执法等现象，违法行为长期得不到有效遏制；面对违法建设、私搭乱建、群租房、黑中介等问题，有的部门虽“履过职”但未“尽到责”，发现苗头不控制，出了问题找理由，无论是朝阳区小武基火灾事故还是“人济山庄”楼顶违建事件，均暴露出一些部门和执法人员履职不尽责的问题；还有的部门只管好管的、不管难管的，选择性履行职权。无论是不作为还是选择性执法在一定程度上都纵容和助长了违法行为，其社会危害性更甚于执法不规范。
（二）执法不规范和乱作为。有的部门机械履行执法程序，只向当事人告知权利却不认真听取当事人陈述申辩，侵犯当事人的合法权益；有的部门不按违法情节和裁量标准实施处罚，处罚畸重畸轻、随意性大；还有的部门执法过于生硬造成执法对抗。个别执法人员态度蛮横、言语失当、作风粗暴等不文明现象依然存在，人情执法、权力寻租问题仍没有杜绝，个别执法人员收受好处、索要财物、权钱交易等违法违纪现象也有发生。这些现象不仅严重影响了执法队伍的形象，而且造成人民群众对执法公信力的质疑。
（三）多头执法和推诿扯皮。在黑车、停车、户外广告、河湖管理等多个领域，职权分散、多头执法的问题比较突出，即便联合执法，“八个大盖帽管不了一个破草帽”的问题依然存在，难以形成执法合力、实现执法效果；面对群众投诉和举报，一些部门相互推诿、扯皮不断，缺乏主动担当、主动作为的精神，致使投诉举报得不到及时受理、群众呼声得不到有效回应。
（四）执法的社会效果不好。一方面是一些违法现象得不到及时纠正，另一方面是行政执法不注重治理的疏堵结合，打掉非法的却填不上合法的，在“合法不便利”与“便利不合法”的博弈中，行政执法工作时常陷于“反复打、打反复”的循环，不但效果不理想而且也很难得到社会的理解和支持。
人民群众反映的行政执法问题还有很多，虽然这些问题仅在个别部门和个别点上表现比较突出，但在社会上造成的影响却远远超越个别的范畴。虽然这些执法问题的出现，在客观上与社会发展阶段有关，与经济发展方式及发展水平有关，与公众整体素质和法律意识有关，有城市规划布局、人口调控、经济发展、结构调整等宏观管理层面的原因，但各级政府及执法部门治理能力不足、履职不到位也是主观上不可忽视的重要原因。对照人民群众反映的行政执法问题，我们对行政执法工作自身进行了再审视，无疑以下四个方面是制约行政执法效能和社会效果的重要原因：
（一）执法理念和执法方式不适应。一是执法理念上，有些部门虽然喊着“执政为民”、“依法行政”的口号，但在实际工作中却缺乏责任意识，没有真正重视行政执法，“权力自留、责任下放、矛盾上交”的趋利避责观念仍然存在；单纯依靠末端执法去“堵”、依靠行政管制去“限”的思维依然根深蒂固。二是执法方式上，习惯于集中整治、专项整顿的“运动式”执法，而不善于常态化的执法监管，往往是治理一阵风、过后老样子，执法效果难以维持；习惯于依赖单一行政手段管理社会，而不善于动员社会力量开展多元治理，时常陷于费了很大劲还是管不好，做了很多事群众不理解的困境。
（二）执法体制和机制不适应。虽然基本实现有法可依，但立法中行政权力配置的缝隙化问题依然存在，由此带来部门间职权碎片化的问题比较突出。执法体制上，条块间“条强块弱”的体系结构不适应网格执法，658%的执法主体和73%的执法人员由国家部委和市级部门垂直隶属，基层执法看似人多，却难以整合，网格执法效能难以发挥。纵向层级间“头重脚轻”的权责分配阻碍了重心下移，有的部门职权下放时只放责、不放权，权力逐级缩减、责任逐级放大，造成了层级间权责失衡；有的部门管理重心下移时只移事、不移人，造成基层执法事多人少、疲于应付。横向部门间“多头执法”的格局，也制约了行政执法的整体效能。
（三）监督和制约机制不适应。通过罚缴分离和参公管理，较好地解决了执法部门“利益执法”问题，但又出现了“干不干都一样”的问题。现行执法监督制度侧重于执法办案质量的监督评价和对错案的责任追究，对“作为的”既有监督又有问责，而对“不作为的”既缺监督又缺问责。“执法没利益、作为有责任、不作为没后果”不仅挫伤了执法的积极性、主动性，而且为个别执法部门和执法人员提供了逃避责任、不履职、不作为的理由。
（四）队伍素质和执法能力不适应。虽然行政执法人员文化水平有所提升，但职业素养和专业能力仍不适应执法要求。有的部门将行政执法作为素质要求不高的管理末端对待，个别部门还将执法机构作为机关不愿留、不愿要的人员安置地，为执法乱作为、不作为埋下了隐患。虽然通过加快立法基本解决了“法不够用”的问题，但面对数量众多的法律法规，也暴露出执法部门法规驾驭能力的不足，进而导致“法用不够”的问题日渐凸显，难以发挥法规赋予各种手段的效力，更不善于综合运用各种手段形成有效的组合拳。此外，执法部门宣传和发动社会治理的能力也存在不足，在与媒体和公众沟通时，“被动解释多、主动宣讲少”，“应对曝光多、主动沟通少”，时常不被社会所理解；面对各类“城市病”，往往寄希望于增加机构、增加编制，却不善于发动人民群众、动员社会力量构建多元化的社会治理体系、提升治理能力。
四、加强和改善行政执法的对策措施
面对经济社会的快速发展和城市管理的诸多乱象，传统的执法理念、执法体制、执法方式、队伍素质已难以适应城市治理的新形势、新任务和人民群众的新期盼、新要求，市政府将按照党的十八届三中全会全面深化改革的总体要求，紧紧围绕首都城市战略功能定位，以完善执法运行体系、提升社会治理能力为核心，以建设“法治政府、责任政府、服务政府、效能政府”为目标，以扎实解决人民群众普遍关心的突出问题为出发点和落脚点，加快推进行政执法体制改革，完善执法工作机制，着力解决制约行政执法的体制、机制、能力、素质问题，全面提升行政执法效能，从而更好地发挥行政执法在全面深化改革中服务发展、保障民生、维护稳定的作用。
（一）深化执法体制改革，优化行政执法机构和职权体系
一是深化机构改革、优化职权配置，努力构建职权清晰、事权明确、编制匹配、精简效能的行政执法组织机构体系。积极推进经济、社会、城市建设和管理领域大部门制改革，整合行政资源、减少职权交叉。进一步理顺综合管理部门与专业执法部门的关系，强化综合管理部门法规标准拟定、宏观政策研究、产业发展引导、经济运行调控等公共管理职能和专业执法部门的市场监管职能。按照“事权统一、权责统一”原则，进一步优化市、区两级政府部门机构职权配置和编制配置，调整垂直管理机构设置，理顺条块间事权管辖的主辅关系和执法层级间权责、编制匹配关系，减少多头执法。
二是进一步相对集中行政处罚权，加快推进综合执法。按照“领域综合执法、职能编制匹配、事权职权统一”的原则，以合理、有效整合行政执法职能为切入点，进一步深化城市管理、文化科技领域综合执法改革，探索并完善相对集中执法权制度。进一步加快推进经济管理、社会管理、交通管理等其他领域综合执法体制改革，在尽快实现部门内部集中行政处罚权的基础上，积极探索并推进跨部门集中行政处罚权工作。
三是继续深化审批制度改革，积极推进审批权相对集中。进一步清理行政审批事项，下放行政审批职权。加快建设市政务服务大厅和投资项目综合服务网络平台，进一步优化固定资产投资项目审批流程，推进审批职权集中行使。
四是加快简政放权、推进执法重心下移。进一步下放行政职权，将直接面向基层、量大面广、由区县管理更方便、更有效的行政管理事项，分批下放区县管理。进一步充实基层执法力量，推进执法重心下移，整合基层执法机构，发挥区县政府对机构设置、编制配置、职权调整的主动性，科学合理配置职权。理顺行政执法条块间、层级间权责关系，合理划分并落实垂直管理部门、属地政府主体责任，做好职权下放后市和区县的执法机制构建和工作衔接。
五是完善以“预防、发现、制止、处理、纠正”为基本环节的执法运行机制。加快推进适合区县特点的网格化执法改革试点工作，加快构建以社区为单元、街乡镇为节点、社区自治为支撑、综合执法为依托的执法快速响应体系。整合各类投诉举报热线，规范设置区县投诉举报中心，实现对投诉举报案件统一受理、统一分派、统一督办、统一答复。
（二）启动执法信息服务平台，完善权力运行监督制约体系
一是全面推行行政权力清单制度。2015年完成行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付等行政权力的清理和规范，实现一事一编码、事事有编码。通过实行行政权力列单、晒单、跟单、调单“四单制”，进一步厘清权力事项、公开权力清单、优化权力配置、监督权力运行。
二是统一规范行政执法程序和裁量基准。完善案卷制作和评查标准，统一许可、处罚、强制、征收等行政执法程序和从轻减轻行政处罚的适用条件，实现行政执法标准统一、程序统一、裁量统一，确保行政执法的公平性、公正性，提高行政执法公信力。
三是完善行政执法协调机制。对现有各类议事协调机构和临时机构进行清理、撤并，严格控制新增议事协调机构和临时机构。规范市、区两级执法协调工作，建立职权争议的协调裁定机制，完善执法衔接配合的协调、督办机制，有效解决权责交叉、推诿扯皮、效能低下问题，提升权力运行的整体效能。
四是完善行政执法与刑事司法之间以及行政机关之间的工作衔接机制。加强重点领域涉嫌犯罪案件的移送、办理、监督、反馈等工作以及相互间的衔接与配合，纠正“以罚代刑”现象，及时惩处违法犯罪行为。进一步明确执法部门之间案件移送的范围、标准和程序，切实保证行政违法案件及时移送和处理。
五是提高行政执法的全程、动态监管能力。加快推进全市行政执法信息中心建设，依靠信息化手段推动行政执法方式创新，提升执法质量和社会效果。加快推广GPS监测、电子监控、电子芯片等信息化手段在各领域执法工作的应用，着力提升重点领域执法装备的科技化、信息化水平；鼓励和支持执法部门利用多媒体手段调查收集证据，提高非现场执法能力，研发并推广执法信息网上传递和执法文书电子化操作的行政执法信息系统，逐步实现全市各类行政执法信息在部门间、区域间的互联互通和互认互用。
六是加强对行政权力运行的监督。建成全市统一的行政执法信息服务平台，建立行政执法效能评价和执法社会效果评价指标体系，实现对行政权力运行的全程、动态监控，并对行政权力运行状况进行体系监督和分析评价。进一步完善行政执法责任制和评议考核制，完善投诉举报案件督查督办和监督考核制度，强化对不作为、乱作为、选择性执法行为的行政效能监察和究责问责。
（三）提升社会治理能力，构建和完善社会综合治理体系
一是加快构建社区自治体系，提升社会自我调节和自我治理能力。按照“政府支持引导、多元参与共建”的原则，完善保障社区自治组织良性发展的政策措施，完善居民、村民自治程序，稳步推进社区居民、村民自治管理试点工作，提升社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，为全面构建网格化社会治理体系提供基础支撑。
二是改革政府治理方式，努力实现政府治理和社区自治良性互动。以网格化治理、社会化服务为方向，以街道和乡镇为单元，积极开展试点工作，构建政府、社会组织、居民、村民共同参与的社会综合治理网格体系。加快推进与网格化治理相适应的基层综合执法体制改革，健全基层综合服务管理平台，及时协调处理群众各方面各层次利益诉求。采取政府向社会力量购买公共服务的方式，充实基层网格巡查员、协管员、志愿者力量，提高基层网格巡查管控能力和矛盾纠纷预防化解能力。
三是提升政府沟通能力和宣传教育力度，营造“全民守法”的社会环境。全面落实依法治国的新要求，建立与媒体、公众主动沟通的机制，实行行政执法情况定期公开、定期发布制度；充分利用报刊、网络、广播、电视、移动传媒等介质，开展常态化、阵地化的政策沟通和执法宣传，教育和引导公民自觉守法。提升政府组织动员能力，充分发动社会组织和社会公众，营造全社会共同参与城市治理、共同维护城市秩序、共同改善城市环境的良好氛围。
（四）规范行政执法的职业操守，构建行政执法文化体系
一是构建行政执法理念文化。明确行政执法的使命定位、愿景目标、核心价值观、基本思维方式，形成行政执法人员在价值观念、思维方式、道德情操、信仰信念上普遍认同并遵循传承的正能量，实现执法意志和步调统一，不断提升执法人员综合素质和职业素养。
二是构建行政执法制度和行为文化。加强行政执法人员资格管理，探索人员的分级、分类管理和资格年审制度，建立完善的培训体系、严格的绩效评估办法和有效的激励机制；建立和完善行政执法人员职业道德准则和行为规范；规范行政执法形象，统一执法证件、执法服装、执法公示信息，形成统一约束执法人员意志和行为的规则体系。
三是构建行政执法文化传播体系。把行政执法文化传播的过程作为行政执法文化构建的过程和延续，使行政执法文化成为执法人员乃至整个社会能够具体感知的、摸的着、看的见的东西，包括创建传播内容，对历史沉淀下来的执法文化进行归集和整理，对散布于各个行业的执法文化进行梳理和归类，对能够体现首都特色和执法正能量的文化内容加以总结和创新；丰富传播渠道，使官方和民间的各种传播渠道更多地成为传播行政执法文化的阵地；营造传播环境，使行政执法文化传播活动的开展，具有相应的物质条件和精神氛围等。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，市政府将以这次行政执法专项报告工作为契机，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记视察北京工作时的讲话精神，进一步转变政府职能，深化行政执法体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力，努力建设法治型、责任型、服务型、效能型政府。我们相信，在市委的正确领导、市人大的监督指导下，本市的行政执法工作一定会迈上一个新台阶。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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