北京市城乡结合部建设领导小组办公室
市人大常委会：
受市政府委托，在收到《市十三届人大常委会第二十一次会议对“关于推动城乡结合部建设，促进城乡统筹发展议案办理情况的报告”的审议意见书》（京常审字〔2010〕13号）后，市政府根据审议意见，责成原议案办理工作小组制定了办理方案和整改措施。按照市政府组成部门的职责分工，各承办单位对照审议意见，逐条分析，积极落实，有力地推动了城乡结合部的科学发展。现将有关情况报告如下：
一、坚持保护农民利益的价值取向
解决好城乡结合部矛盾的核心是解决好农民问题。农民在城乡结合部城市化中，随着集体土地性质功能的变化，让其有住房、有新兴产业、有稳定就业、有新型经济组织的股权，进入与城市衔接的社会保障体系。今年年初发布的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》，坚持农民主体、尊重农民意愿、保护农民利益的指导思想，加快城乡结合部地区城市化建设。新纲要总结了北坞和大望京试点经验和50个重点村建设经验，提出了完成集体产权制度改革，科学规划、整合利用集体土地，聚集产业发展要素，壮大集体经济实力，解决农民长远保障，让农民成为有资产的新市民的目标。同时加快中心城区公共设施和运行管理向城乡结合部地区延伸覆盖，配套完成乡镇向街道、村庄向社区转变，完成城乡一体化的社会保障、城市运行和社会管理体系。面对人口大量聚集的形势，要求加强规划控制和城市管理，严格防止形成新的城乡结合部问题。
二、多途径推进城乡结合部建设
在推进城乡结合部建设中，正确处理好政府主导和农民主体的关系，不断完善“政府主导、农民主体”的工作机制。政府主导主要是导方向，把握好城乡结合部地区的发展大趋向，落实城市总体规划；把握好政策大方向，坚持保护农民利益的价值取向。农民主体主要是在城乡结合部建设过程中，把农民塑造成利益主体、责任主体和市场主体。目前，城乡结合部地区除了土地储备、绿隔建设、重点工程和产业园区带动等模式外，对于具备自主建设条件的农村，充分尊重农民的选择，引导村集体自主推进城镇化进程。2010年以来实施的重点村建设，在规划、立项、土地利用、融资等方面积极创造条件，回迁安置楼、集体产业发展等项目主要由乡村集体经济组织自主承担，自主参与建设。朝阳高碑店村实施新农村建设模式，在村集体支持下，村民按照统一规划，在宅基地上翻建新房，发展特色产业，创造了较好的经验。
三、逐步破除制约城乡结合部建设的制度障碍
（一）优化规划实施方案。规划部门根据城市总体规划、土地利用总体规划和城乡结合部实际情况，按照城乡统筹和“一村一策”原则，以50个重点村规划实施方案为切入点，以规划建设用地的优化完善为着力点，处理好农民居住用地和产业发展用地之间的关系、户籍人口与常住人口的关系、公共绿化用地与农民集体用地之间的关系，优化和调整城乡结合部规划，确保农民安置能上楼，确保农民长远生计有保证，确保城市长远发展目标能实现。
（二）稳妥推进征地补偿安置多元化试点。目前，已经在朝阳、海淀、丰台、石景山、昌平、大兴等区进行了试点，改变单一货币补偿方式，在确保人员安置费用的前提下，建设项目可以依据实据实际情况，采取实物返还、留地安置、合作分成、土地入股等征地多元化补偿安置方式。2011年以来，市国土局积极指导相关区县政府，结合补偿安置多元化试点工作，采取多种形式开展补偿安置工作，将补偿安置多元化工作落到实处，在保障被征地农村集体经济组织利益基础上，解决了农村劳动力就业安置问题，保障被征地农民长远生计。
（三）推进集体土地确权发证工作。在朝阳区黑庄户乡、通州区于家务乡、平谷区镇罗营镇试点基础上，市政府于今年12月下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的意见》，逐步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，建设城乡统一的土地市场，促进农村经济社会发展和实现城乡统筹发展。各相关区县政府将在2012年底前把本行政区域内的农村集体土地所有权确认到每一个具有所有权的村集体经济组织或乡镇集体经济组织，已完成农村集体经济产权制度改革的，确认到改革后形成的新型集体经济组织。同时开展除宅基地外的农村国有土地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作，并确保在2013年底完成。集体建设用地、农民宅基地的确权登记发证工作，将为建立城乡统一的建设用地流转市场打好基础。
（四）创新城乡一体化社会保障制度。今年市政府深入研究绿隔地区社会保障工作，落实和完善《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设意见的通知》（京政发〔2008〕17号），稳定地权，分区分片，积极创造条件试点推动绿隔地区整建制转居工作。市、区两级政府根据发展条件和资源禀赋情况，多渠道筹措社会保险资金。城市化程度较高、集体经济实力较强、能够自行筹集整建制转居费用的，鼓励以乡村为主体，自主实施整建制转居。土地资源较为充裕的区域，根据土地承载能力，通过土地开发筹集整建制转居费用。农民转居意愿强烈、集体经济实力较弱、统筹利用区域土地资源仍难以承担整建制转居费用的乡村，由市、区财政统筹解决。重点村建设是城乡结合部城市化的一次探索，2011年9月市政府出台《关于城乡结合部地区50个重点村实施整建制农转居有关工作的意见》，对重点村农转居工作作出部署，明确由各区依法合规、多途径筹措整建制农转居资金。通过土地储备、项目带动等方式一次性解决农转居资金的重点村，社会保障及一次性就业补助等所需资金纳入重点村建设整体考虑，由征地、项目投资承担。实施整建制农转居所需资金缺口部分，由重点村所在区政府按相关政策统筹协调解决。实施整建制农转居后，剩余土地仍然由农村集体经济组织使用、管理，剩余土地再征补偿款支付给集体经济组织，纳入集体资产进行管理和使用。目前，各区都在按照新的文件精神，推进整建制农转居工作，50个重点村已有13个重点村实现了整建制农转居。
（五）加大促进就业政策扶持力度。针对城市化建设地区农村劳动力就业需求、就业方式与城市居民趋同的实际，市人力社保局分别于2011年3月和8月出台《北京市就业失业登记管理暂行办法》和《关于城市化建设地区农村劳动力纳入就业失业管理制度有关问题的通知》，将绿化隔离建设、重点村、整建制农转非、建设征地、土地储备或腾退等地区的农村劳动力纳入到城镇失业登记范围，按规定享受鼓励单位招用城镇失业人员岗位补贴、社会保障补贴，鼓励个人自谋职业、自主创业、灵活就业的社会保险补贴，鼓励城镇失业人员提升职业技能的职业培训补贴，社区公益性就业组织托底安置等城镇促进就业帮扶政策。
（六）加强住房搬迁政策指导。按照市住房城乡建设委牵头制定的《关于推进城乡结合部建设中住房搬迁工作的指导意见》，各区整合和规范各项搬迁安置补偿、补助标准，做到不同区域间各搬迁项目的综合补偿补助费用总体平衡。合理编制搬迁安置补偿方案，明确安置房源、补偿标准、搬迁时限，公平、公正、公开执行政策。实施以房屋安置为主的搬迁方式，人均安置面积原则上不超过50平方米，被搬迁人放弃房屋安置，实行货币补偿。搬迁补偿方案由乡镇政府制定并报区政府备案，或者由实施单位、村委会拟定并报乡镇政府批准后，报区政府备案。搬迁安置补偿方案在上报上一级人民政府批准或备案前须经村民会议或村民代表会议讨论通过。各部门简化手续，加快搬迁安置房建设，妥善安置被搬迁群众，切实维护被搬迁群众的权益。
四、转变城乡结合部经济发展方式
（一）明确方向。坚持以产业带动城市化，把产业发展作为城乡结合部建设的重要支撑。在符合北京城市总体规划、土地利用总体规划的前提下，围绕构建“两城两带、六高四新”的创新和产业发展空间格局，鼓励在城乡结合部地区发展适合的生产性、生活性服务业，培育新型集体经济，创造更多的就业岗位，逐步实现这一地区的产业升级和经济发展方式转型。重点鼓励发展五大产业，一是以研发、自主创新高新技术为主，并具有一定发展潜力的高端产业；二是新兴商贸业态、金融、文化创意产业；三是金融服务业、信息服务业、科技服务业、健康休闲等新兴生活性服务业；四是旅游、会展、现代物流和商务服务等潜力产业；五是综合配套商业、租赁住房等租赁产业。
（二）自主发展。把壮大集体经济实力与推进产业转型升级结合起来，2011年8月市政府办公厅出台《关于促进城乡结合部地区50个重点村集体产业发展的意见》，积极支持农村集体经济组织成为集体产业的建设主体、投资主体和受益主体，鼓励有实力的农村集体经济组织以自筹、农民入股等方式筹措资金，加快集体产业开发建设。由市、区规划部门指导、配合区、乡镇政府及农村集体经济组织确定集体产业用地空间布局和规划指标。集体产业用地规划纳入乡村规划进行整体研究和审批，具体集体产业项目规划手续由各区规划部门负责审批。在符合规划、盘活存量、只租不售的前提下，经本集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意，利用集体存量建设用地发展集体产业可以按照占地方式办理相关用地手续，其用地性质为农村产业用地。
（三）稳步试点。为拓宽租赁住房建设渠道，创新农村集体建设用地利用模式，相关部门积极研究，推进集体土地租赁住房试点。目前《北京市利用集体土地建设租赁住房试点实施方案》已经市政府和国土资源部批准，正在规范有序地开展相关工作。在试点文件的指导下，海淀区唐家岭村集体将自建租赁房，规划面积10万平方米，相关建设手续正在报批，预计2012年上半年正式动工。唐家岭集体土地租赁房的房屋产权和收益权归村集体，但所有房屋将纳入海淀区保障房平台，由政府统一负责对外出租。
五、推进城乡结合部社会管理体制转型
（一）加强社区建设。2011年11月，市社会建设工作领导小组办公室牵头研究制定《关于城乡结合部社区建设工作的意见》，按照构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的要求，以城乡一体化发展和基本公共服务均等化为目标，在旧村拆迁、撤村建居的同时，逐步规范社区组织体系、社区工作者队伍、社区服务设施、社区服务体系建设，不断提高城乡结合部地区的社区服务管理水平。到2013年底，城乡结合部50个重点村基本实现城市社区服务管理模式或村庄社区化管理模式；力争到2015年，目前的城乡结合部地区所有社区（村）基本实现城市社区服务管理模式。
（二）社会管理与经济管理分开。在加快社区建设的同时，加快集体经济产权制度改革，培育股份制或股份合作制的新型集体经济组织，使农民成为有资产的新市民。农村社会管理向城市社区管理转型后，建立健全社区组织体系，充实社区工作者队伍，完善社区服务设施，保障社区经费投入，及时推动社会保障、劳动就业、医疗卫生、计划生育、社区安全、文化教育等基本公共服务覆盖到社区。产权制度改革后，原农村集体经济组织的成员成为新型集体经济组织的成员，按照现代企业制度的要求，建立健全各项管理制度，进行经济管理。按照市政府统一部署，全市村级集体经济产权制度改革将在2013年基本完成，截止到2011年11月底，已完成3320个，完成比例835%。今年市农委针对城乡结合部复杂情况，积极研究配套政策，加强指导和服务，加快了这一地区的产权制度改革进程。
（三）加强流动人口服务管理。市流管办牵头调研实施居住证制度，目前已经起草了居住证制度立法草案、草案说明、证件及系统设计报告等，将转入立法草案审查阶段。2011年10月，市政府下发《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》，将满足一定条件的外省市来京人员纳入到了公租房的服务保障范围。认真总结梳理近年来出租房屋管理的先进经验，以“网格精细化管理”、“公寓式集中管理”、“村（居）企联管”、“集约经营管理”、“契约共治”、“互助自管模式”等六大模式为重点，在全市范围内进行推广，规范有序管理出租房屋。在大兴区探索的基础上，向全市推广实施村庄社区化管理的做法，为城乡结合部农村地区的社会建设和管理工作提供了一条可资借鉴的新途径。目前，全市已有13个区县的668个村庄完成社区化管理，累计投入资金205亿元。
推进城乡结合部建设，促进城乡统筹发展，是一项长期的历史任务。下一步，市政府将深入贯彻落实科学发展观，按照“十二五”规划的统筹部署，继续推进城乡结合部建设，率先形成城乡经济社会一体化发展新格局。希望市人大继续监督、支持、指导，凝聚社会各方力量，共同努力，不断开创城乡结合部建设工作新局面。
特此报告。
2012年1月19日
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