北京市财政局
市人大常委会：
7月25日，市十四届人大常委会第十二次会议审议了《北京市2013年市级决算的报告》、《北京市2014年上半年预算执行情况的报告》，批准了2013年市级决算。根据市人大常委会的审议意见(京常审字〔2014〕4号)，市政府有关部门以问题为导向，结合落实中央财税体制改革要求，对审议意见认真进行了研究。这些意见和建议对我市圆满完成2014年预算任务，不断提高财政预决算管理水平具有十分重要的指导意义。下一步，市政府将以深化财税体制改革为契机，结合贯彻落实新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》，围绕发挥财政在保障首都经济社会协调健康发展中的基础性、制度性和保障性作用，继续采取相关措施，不断提升财政预决算管理水平，现将研究处理情况报告如下。
一、深化改革，不断完善预算制度
2014年以来，按照委员、代表提出的“提高预算编制科学性、准确性”的意见和建议，结合落实中央关于深化预算管理制度改革的精神，从完善政府预算体系、改进预算控制方式等方面入手，继续完善预算管理制度，着力提高预决算管理的完整性、科学性、规范性和透明度。
(一)健全政府预算体系
2014年，首次实现社会保险基金预算与公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算同时提交人大审议；将市文资办监管的企业纳入国有资本经营预算编制范围，并将市人大审议国有资本经营预算的口径由市本级扩展到全市。下一步，将按照加强政府全口径预算管理的要求，将政府收支全部纳入预算；厘清一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的功能定位、收支范围，加强“四本预算”间的统筹协调，避免资金安排交叉重复；建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，2015年将政府性基金预算中的地方教育费附加等11项基金转列一般公共预算；将中关村管委会管理的市属国有企业纳入市级国有资本经营预算编制范围，提高国有资本经营预算的覆盖面。
(二)启动试编三年滚动预算工作
2014年，制定本市关于进一步推动中期预算管理改革的工作方案，并选择“清洁空气行动计划”中的部分项目，探索试编了2015-2017年三年滚动项目预算。下一步，将在总结2015年-2017年“清洁空气行动计划”三年滚动项目预算执行经验的基础上，进一步扩大编制三年滚动预算的项目范围，同时试编2016-2018年三年滚动财政规划，将重点事业发展领域的资金保障形式由“专项资金保障方式”逐步转化为“中期预算保障方式”，引导部门科学制定中长期事业发展规划，有计划地申请、安排财政资金，提升财政对全市中长期重大任务的保障能力。
(三)建立跨年度预算平衡机制
充分发挥预算稳定调节基金“蓄水池”功能，自2014年起，年度财政收入超收部分，不再追加安排当年支出，原则上用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金；在“三年预算周期平衡”的原则下调用预算稳定调节基金，确保年度预算均衡稳定，并发挥其“逆周期”调控作用。下一步，将进一步明确我市跨年度预算平衡机制的具体内容，细化一般公共预算超收财力纳入预算稳定调节基金的工作流程，并做好向市人大汇报工作。
(四)推动预决算信息公开
2014年首次实现全市16个区县全面完成预算公开，提前一年完成了财政部要求；公开预算的市级部门达到98家，基本涵盖了市政府组成部门和直属机构；公开决算的市级部门达到88家，并首次随部门决算同步公开大额专项资金执行情况，通过主动接受社会监督，促进资金规范管理。下一步，将继续推进预决算信息公开工作，2015年提交市人代会审议预算的政府部门数量由2014年的100家增加到120家；将政府预算和部门预算公开内容全部细化到支出功能分类“项”级科目，并按经济分类“类”级科目公开基本支出预算，同时公开市对区县转移支付、部门结余结转资金、政府购买服务年度计划信息以及预算绩效目标等情况；加强经济分类科目的使用管理，做好按照支出经济分类公开部门预决算的准备工作。
(五)完善财政转移支付制度
2014年，继续加大一般性转移支付规模，建立转移支付资金与人口调控和产业疏解的挂钩机制，统筹资金支持文保区等重点区域发展；改革专项转移支付管理模式，统筹农林水领域转移支付资金14亿元，聚焦支持“新三起来”工程、农村基础设施建设管护、农业产业发展等重点领域，破解转移支付资金“小碎散”难题。下一步，将以调动市区两个积极性为目标，按照“增一般、减专项、提绩效”的原则，调整完善现行转移支付的方式与结构，建立以绩效为目标的转移支付动态调整统筹机制；继续实施涉农专项转移支付资金改革，在清理、整合、规范的基础上，从资金分配、资金投向、投入方式、管理监督等方面完善制度办法；以优化核心区城市承载功能为切入点，集成财政转移支付资金、固定资产投资资金等各项可支配财力，系统性地实施一批基础设施和环境提升项目。
(六)改进大额专项资金管理模式
2014年，修订工业发展资金等大额专项资金管理办法，进一步规范大额专项资金的申报和资金使用管理；做好文化创新发展专项资金管理使用情况接受市人大专题询问工作，并抓好整改落实。下一步，将改进大额专项资金管理模式；建立健全大额专项资金设立、推出和资金规模适时调整的动态管理机制，到期的大额专项资金定期退出，没有设立到期年限的大额专项资金，研究统筹保障方式；提高向社会公开征集项目的比例，更大程度上运用竞争性分配方式配置专项资金，提高资金配置效益；调整大额专项资金支出方向，重点投向环境整治、民生改善等领域，减少产业资金的点对点支持，将更多的资金用于搭平台、建机制，充分体现财政资金的公共性特征；强化财政内部监督，加强对大额专项资金使用情况的跟踪，提高大额专项资金使用的规范性。
(七)规范债务管理模式
2014年，按照国务院要求全面开展了地方政府性债务清理甄别工作，下一步，将继续规范政府性债务管理，逐步建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，市政府可以通过政府债券方式适度举债，报市人大或其常委会依法审查批准，区县政府确需举债的由市政府代为举借。对政府债务规模实行限额管理，严禁超规模举借，各区县政府债务的限额由市财政部门测算后报市政府批准；在批准的限额内举借债务，须报同级人大或其常委会批准。研究探索将政府性债务纳入全口径预算管理，实现政府性债务收支规范运行。建立债务风险预警、化解和考核问责机制，对债务高风险区县进行风险预警，并限制新增政府债务。
二、创新方式，提高财政资金使用效益
根据委员、代表所提出的“处理好政府与市场关系，明确政府支出责任和边界”的意见和建议，从创新政府资金投融资模式、促进发挥市场机制决定性作用等方面入手，着力解决政府和市场职能边界不清晰、部分领域财政资金保障范围过大等问题。
(一)试点政府与社会资本合作模式(PPP)
2014年在排水领域试点政府与社会资本合作模式，市政府授权排水集团30年特许经营权，由排水集团作为投融资、建设、运营主体承担污水处理等重点任务，吸引了国家开发投资公司等社会投资机构参与水务基础设施建设工作，缓解政府前期投入压力；财政参照社会平均成本核定排水集团特许经营服务价格，在补偿企业成本的基础上给予合理的投资回报，推动排水企业在强化成本约束的前提下逐步建立起市场化的建设运营模式，确保在2015年底前完成158万立方米/日的再生水设施、355公里排水管网和110公里再生水管线建设和改造等建设改造任务。下一步，将根据中央政策文件，制定我市细化落实方案，探索解决PPP模式在财政工作中的政策体系、部门职责和操作规程等问题；认真总结排水集团PPP模式管理经验，结合环境治理、城乡结合部改造等重点任务，研究启动污水、垃圾、道路等市政基础设施和公共服务领域市场化试点工作，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与投资和运营，通过让市场主体充分竞争，推动建立融资灵活、政府支持、监督到位的市场化投融资模式。
(二)完善财政补贴机制
2014年，以地面公交领域为试点，完善财政补贴改革管理模式，在理清政府与企业职责的基础上，明确政府的投入责任，公交场站等公益性资产由政府全额保障；应急和安保等公共服务事项由政府向公交企业购买服务；政策性运营亏损由政府按核定价格给予补贴，合理控制补贴规模。下一步，将按照“事权、财力与支出责任匹配”的原则，研究政企事权、公益性资产和经营性资产划分界限，明确政府部门间事权和支出责任。总结地面公交领域试点改革经验，结合本市票制票价调整政策，完善轨道交通补贴机制，探索建立政府保障和市场化机制相结合的公用事业发展支出分类保障体系。
(三)实施财政资金竞争性配置试点
2014年，开展财政资金竞争性配置试点，将市旅游委等四部门的6个项目纳入试点，涉及资金29亿元；市民政局“建设80个街(乡、镇)养老照料中心”项目，按照“多中选好，好中选优”的项目优选机制，从16区县申报的96个项目中确定了80个建设项目，为以竞争性方式配置财政资金积累了经验。下一步，将进一步完善工作程序，扩大试点的部门和项目范围，每个市政府部门和直属机构至少选择1个项目作为试点，提高财政资金分配的公平性和透明度。
(四)推进政府购买服务工作
2014年，初步构建政府购买服务制度体系，组织市级部门开展政府购买服务项目筛选和试点，采用政府购买服务方式提供植物疫情监测、市政府便民电话中心12345非紧急救助等服务。下一步，将进一步完善《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》和《北京市级政府向社会力量购买服务目录》；着力于引导市场发挥决定性作用，激发社会力量参与城市治理及社会管理的活跃度，按照以事定费、费随事转的原则，完善北京市级政府向社会力量购买服务目录，推动居家养老服务、棚户区改造、农村公共服务供给等重点领域的政府购买服务工作。
(五)支持搭建投融资平台
2014年，向首环公司注入资本金110亿元，支持搭建环境建设政府购买服务及融资服务平台，推动区县政府向首环公司购买服务，提升环境整治工作的专业化、市场化运作程度。累计向市保障房投资中心注入资本金193亿元，支持搭建棚户区改造融资平台，引导社会资本参与棚户区改造工作。下一步，将积极探索以股权、担保、引导基金等方式与社会资金开展合作，充分发挥财政资金撬动作用，在支持搭建环境建设资金投融资管理平台工作的基础上。设立京冀协同发展产业基金、中关村现代服务业中小微投资基金和创业投资引导基金，充分发挥财政资金的引领、放大和带动作用；规范财政股权投资资金管理，落实政府股权项目统筹监管机制和股权收益上缴及退出机制，为政府投资循环使用奠定基础。
三、强化管理，夯实财政基础工作
按照委员、代表关于“强化预算执行刚性约束、规范资金运作管理”的要求，从加强财政收支管理、提高预算执行效率、强化财政监管等方面入手，夯实财政管理基础工作，着力解决部分预算资金执行效率不高、使用不规范等问题。
(一)加强财政收入预测管理
2014年，依托财政综合数据中心对房地产业、国有企业、总部企业、高新技术企业、六大高端产业功能区等特殊群体的财政收入进行监测和分析，提高收入管理的针对性和有效性；进一步扩大非税收入收缴改革范围，90%以上的单位和资金量已纳入改革范围。下一步，将加强对国家宏观政策的把握和对本市经济发展趋势的预测，建立收入预算管理由约束性转向预期性的工作机制，加强对财政收入的分析研究，提升财政收入滚动预测、分析研判和征收管理水平，确定财政中长期可用财力规模；继续推进非税收入收缴管理改革，逐步将全部收费项目纳入改革范围，积极推进非税收入电子缴款工作，规范非税收入管理。
(二)提高财政资金统筹保障水平
2014年，加大财政资金整合力度，调整优化产业类大额专项资金1235亿元，统筹用于大气污染防治工作。下一步，将继续加强财政支出统筹管理，按照“零增长”的原则编制“三公”经费等一般性支出经费预算，努力降低行政运行成本；按照十八届三中全会决定、中央财税体制改革总体方案、新预算法等政策文件要求，结合市人大预算管理制度调研提出的建议，在编制2015年预算时，对农业、教育、科技等重点支出，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，而是进一步加强对相关支出政策和内容的审核，据实安排预算，推动解决财政资金固化问题；根据首都发展的阶段性特点完善预算配置方案，打破预算科目界限，统筹资金聚焦科技创新发展、生态环境建设等全市重点工作。
(三)强化部门综合预算管理
针对代表们反映比较集中的预算编制不准确、预决算差异较大的问题，在编制2015年预算时，已采取了有针对性地措施：要求部门将中央提前告知专项转移支付、上年结余结转资金编入年初预算，纳入年初批复预算范围，并将相关收支体现在部门收支总表中，有效对接预决算编制口径；规范部门支出科目使用，2015年各部门功能分类科目“其他支出”类原则不得高于部门预算支出总额的10%；各功能支出类级科目下的“其他支出”款原则不得高于本类支出的10%，更加清晰明确地反映部门预算资金投向。
下一步，将继续采取有效措施提高预算编制的科学性、准确性：一是加强收支预算审核，特别是加强政府性基金和非财政拨款收入的预测和管理，密切关注、科学研判土地市场形势，督促土地收入管理部门准确预计国有土地使用权出让收入并完整纳入部门预算，提高收入预算准确性。二是严格执行资产出租出借、对外投资担保等审核制度，规范行政事业单位国有资产有偿使用及处置行为，将其国有资产处置收入、出租出借收入上缴国库，纳入预算统筹管理。三是推进定员定额与实物费用定额相结合的基本支出定额标准体系，结合政策调整、物价变动等因素，修订完善教育、广电、文物、福利机构等行业定额标准，促进预算编制的标准化、科学化。
(四)严格预算执行管理
2014年，进一步加强预算执行管理，将市级近1400家预算单位全部纳入电子化支付范围，提高国库资金的安全性；构建全市预算执行动态监管平台，对项目单位的支付款项逐笔进行全过程监控，并对可疑资金进行实时预警提示和处理，完善约束机制。下一步，将国库集中支付电子化改革范围扩大至各区县，在各区县全面建立公务卡强制结算目录，推动建立市区全覆盖的预算执行动态监控体系。提高年初预算资金的到位率，将市级预算资金来源的固定资产投资、大额专项资金及其他各类资金的年初批复率分别提高到30%、60%和75%，市对区县的专项转移支付提前告知比例达到75%以上，为加快预算执行进度奠定基础。严格结余资金管理，加大结余资金统筹使用力度，建立结余结转资金与预算安排资金统筹管理机制，将历年收回的市级部门结余结转资金统筹用于全市重点支出事项。进一步强化预算刚性约束。努力减少和规范预算执行中的调整事项。年度执行中，除新出台的政策性项目、市委市政府新增重点事项外，原则上不办理预算追加，而是通过调整各部门预算支出结构、动用部门机动经费等方式解决。
(五)进一步深化预算绩效管理
2014年，进一步加大预算绩效管理力度，纳入全过程预算绩效管理试点的市级部门增加到42家，较上年增加30家；84位代表、委员参与了62个重点民生项目的事前绩效评估，并征求了社会公众对项目实施的意见，促进了科学民主决策。下一步，将进一步扩大全过程预算绩效管理试点范围，实现2015年所有市级部门(除涉密部门及企业外)全部纳入试点范围；深入开展事前绩效评估，加大邀请市人大代表、政协委员等各界专业人士参与事前绩效评估的力度，2015年事前绩效评估项目经费总体规模比2014年增长20%以上；加强绩效评价结果应用，强化预算安排与绩效评价结果挂钩，适当扣减评价结果较差部门的下年度预算控制数。
(六)推进行政事业单位资产管理
2014年，对全市5545家事业单位实施国有资产产权登记，强化单位的产权意识，防范单位自行处置或违规出租、出借国有资产行为，规避国有资产收益流失风险；实现市本级与全市16个区县全部试编政府综合财务报告，为真实准确反映政府财务信息奠定基础。下一步，将继续健全行政事业单位资产配置标准，完善资产管理与预算管理相结合的机制；及时总结市区两级财务报告合并经验，研究措施，做好全市权责发生制政府综合财务报告的编制工作；总结9个试点市级部门编制经验做法，力争将试点部门扩大到20个。
(七)构建“大监督”预算管理体系
2014年，针对预算单位反映的预算审核环节较多、程序复杂等问题，制定进一步整合完善预算管理体系的工作方案，整合财政事前评估、投资评审等项目审核流程，合理界定投资评审范围，建立事前绩效评估和投资评审信息共享机制，提高审核效率；建立预算执行动态监控定期反馈机制，将监控结果作为财政监督检查的重要线索和依据，将财政监督工作重心转到预算执行的监督和控制上来，提高财政内部监督的有效性；对购买要求清晰、标准明确的货物或服务，通过政府采购方式确定价格后，不再进行财政投资评审程序。下一步，将按照此方案，强化预算管理各环节的统筹衔接，推动构建“决策有评估、事前有评审、过程有监督、事后有评价、评价结果有应用”互不重复、贯穿全程的闭环式监管体系，提高财政资金使用的规范性和效率性。
特此报告。
收藏
打印