京常主字〔14届〕29号
市人民代表大会常务委员会：
为了适应地方立法工作的新形势、新任务，保障新修订的立法法在我市的贯彻实施，深入总结我市地方立法的实践经验，根据国家有关法律，结合本市实际情况，常务委员会法制办公室起草了《北京市制定地方性法规条例(修订草案)》，经市十四届人大常委会主任会议第八十六次会议讨论，决定提请市人大常委会审议。
北京市第十四届人民代表大会常务委员会主任会议 2016年6月23日
北京市制定地方性法规条例(修订草案)
目 录
第一章 总则
第二章 立法规划、立法计划与法规草案起草
第三章 制定地方性法规的程序
第一节 市人民代表大会制定地方性法规的程序
第二节 市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序
第三节 其他规定
第四章 地方性法规的解释
第五章 附则
第一章 总 则
第一条【立法目的】为了规范本市制定地方性法规的活动，完善立法程序，提高立法质量，保障宪法、法律和行政法规在本行政区域内的贯彻实施，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》，结合本市实际，制定本条例。
第二条【适用范围】本条例适用于本市地方性法规的制定、修改和废止。地方性法规的解释依照本条例的规定执行。
第三条【法制统一原则和地方特色原则】 制定地方性法规，应当遵守法制统一原则，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，突出地方特色，围绕首都城市功能定位，针对经济社会发展中的突出矛盾和人民群众要求解决的突出问题，增强法规的针对性和可操作性。
第四条【立法工作格局】地方立法工作，应当坚持人民代表大会制度的本质特征，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，在市委的领导下，发挥市人民代表大会及其常务委员会的主导作用，发挥市人民政府在法规制定中的重要作用，加强对立法工作的组织协调和整体统筹。
第五条【立法价值取向】制定地方性法规，应当恪守以民为本、立法为民的理念，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，规范约束权力运行，整合协调利益关系，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第六条【科学立法原则】制定地方性法规，应当从实际出发，把握经济社会发展的客观规律，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
第七条【民主立法原则】制定地方性法规，应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，开展立法协商，保障人民通过多种途径参与立法活动。
第八条【制定地方性法规的权限】规定本市特别重大事项的地方性法规由市人民代表大会通过。
在市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会常务委员会可以对市人民代表大会制定的法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。
第九条【设定法律规范的要求】地方性法规设定法律规范，应当明确、具体；对法律、行政法规或者本市其他地方性法规已经作出明确规定的内容，一般不作重复性规定。
第二章 立法规划、立法计划与法规草案起草
第十条【立法统筹】市人民代表大会常务委员会通过编制立法规划、年度立法计划等形式，发挥在立法工作中的主导作用。
市人民政府应当加强对政府内部立法工作的整体统筹。
第十一条【立法规划和计划】编制地方立法规划和年度立法计划，应当与国家的立法规划相协调，认真研究代表议案和建议，广泛征求意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目。
年度立法计划根据项目的成熟程度，可以分为当年审议项目、起草项目，以及进行立项论证或者预案研究的项目。
立法规划和年度立法计划应当向社会公布。
市人民代表大会常务委员会有关工作机构应当督促立法规划和年度立法计划的实施。
第十二条【立项论证制度】立项论证由市人民代表大会常务委员会主任会议负责。
立项论证项目由市人民政府有关部门提出的，市人民政府法制办公室提出该项目是否立项的意见，经主管副市长同意后发函市人民代表大会常务委员会有关工作机构。常务委员会有关工作机构收到立项意见函后，应当组织开展立项论证；经过充分调研论证，提出立项论证报告，提请主任会议审定，同时，常务委员会法制办公室对立项论证报告提出意见，向主任会议汇报，由主任会议决定立项、不立项或者暂缓立项。主任会议同意立项的，应当及时组织起草。
立项论证项目由市人民代表大会常务委员会有关工作机构提出的，应当提出立项论证报告，提请主任会议审定。同时，常务委员会法制办公室对立项论证报告提出意见，向主任会议汇报，由主任会议决定立项、不立项或者暂缓立项。主任会议同意立项的，应当及时组织起草。
立项论证的内容包括：立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等。
第十三条【法规预案研究制度】对于主题重大、社会关注度高、需要立法，由于情况复杂、暂时难以进入立法程序的项目，可以开展法规预案研究工作。
法规预案研究由市人民代表大会常务委员会主任会议负责。由市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构牵头，与市人民政府法制办公室和有关部门组成项目工作组，委托高等院校、科研机构和相关领域专家学者组成课题组，共同开展法规预案研究工作。
法规预案研究的内容包括：立法的必要性、可行性、合法性、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、主要制度设计及法理依据等。
第十四条【起草工作机制】起草法规草案，应当建立统一领导和组织起草工作的机制，及时研究处理法规制定过程中遇到的突出问题。
第十五条【起草工作原则】起草法规草案，应当针对需要立法解决的突出问题，深入调查研究，避免部门利益和地方保护主义倾向。
第十六条【人大提前介入】法规草案由市人民政府有关部门组织起草的，市人民代表大会常务委员会有关工作机构应当派工作人员提前参与调研起草工作，了解实际情况，掌握工作进度，加强信息沟通，提出方案建议。
第十七条【起草过程中的民主参与】起草法规草案，应当通过多种形式听取人民群众、人大代表、有关部门和社会组织的意见，并可以邀请市人大代表参加起草工作。
对于专业性较强的法规草案，应当吸收相关领域的专家参加起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行调研论证或者起草。
第十八条【法规案报送时间】拟提请市人民代表大会常务委员会会议审议的法规案，提案人应当在会议举行的20日前报送市人民代表大会常务委员会。
第十九条【立法决策支持体系和立法能力建设】市人民代表大会常务委员会加强立法决策支持体系建设，完善常务委员会法制建设顾问制度，建立专门委员会专家咨询制度；加强专门委员会及常务委员会工作机构的立法能力建设，有计划地组织培训立法人员，推进立法人才队伍的专业化。
第三章 制定地方性法规的程序
第一节 市人民代表大会制定地方性法规的程序
第二十条【提案主体】市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出法规案，由市人民代表大会会议审议。
市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向市人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。
第二十一条【法规案列入议程的程序】一个代表团或者10名以上的代表联名，可以向市人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
有关专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十二条【闭会期间提出法规案的程序】向市人民代表大会提出的法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。经常务委员会会议依照本章第二节规定的程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
第二十三条【将草案发给代表的时间要求】常务委员会决定提请市人民代表大会会议审议法规案的，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。
第二十四条【代表团审议】列入市人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十五条【专门委员会审议】 列入市人民代表大会会议议程的法规案，由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。但有关专门委员会在常务委员会审议中对该法规案已经提出审议意见的，在代表大会上可以不再提出审议意见。
第二十六条【统一审议】列入市人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
法制委员会审议法规案时，应当邀请提案人列席会议，就法规案涉及的主要问题说明情况。在审议中，提案人可以发表意见。
第二十七条【主席团听取审议意见】列入市人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十八条【撤回法规案的程序】列入市人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。
第二十九条【授权常委会审议】法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第三十条【表决和通过】法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第三十一条【公布程序】市人民代表大会通过的法规由大会主席团发布公告予以公布。
第二节 市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序
第三十二条【主任会议、政府、专门委员会提案】市人民代表大会常务委员会主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。
市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究、提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第三十三条【常委会组成人员提案】常务委员会组成人员5人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告并向提案人说明。
有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第三十四条【公开征求意见】列入常务委员会会议议程的法规案，经主任会议决定，可以将草案及起草或者修改说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的时间一般不少于30日。征求意见的情况应当向社会反馈。
第三十五条【论证会和听证会】列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和市人大代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、市人大代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。
常务委员会工作机构应当将法规草案发送相关领域的市人大代表、区人大常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
第三十六条【将草案发给组成人员的时间要求】列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的7日前将法规草案发给常务委员会组成人员。
第三十七条【三审制及例外规定】列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决；各方面意见比较一致的，也可以经两次常务委员会会议审议后交付表决。
调整事项比较单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第三十八条【第一次审议】常务委员会会议第一次审议法规案，按照下列规定进行审议：
(一)法规案由主任会议、专门委员会或者常务委员会组成人员联名提出的，在全体会议上听取提案人的说明，由全体会议或者分组会议对法规草案进行初步审议。
(二)法规案由市人民政府提出的，在全体会议上听取提案人的说明和常务委员会工作机构关于立法工作情况的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案进行初步审议。市人民政府应当由副市长或者委托法制部门的负责人向常务委员会作说明。
法规案经过常务委员会会议第一次审议后，由有关专门委员会根据常务委员会组成人员的审议意见和各方面提出的意见进行修改，提出法规草案修改稿和关于法规草案修改情况的报告；对主要问题和重要的不同意见应当在修改情况报告中予以说明。
有关专门委员会审议法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见；根据需要，可以要求有关部门、组织派人说明情况。
第三十九条【第二次审议】常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取有关专门委员会关于法规草案修改情况的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案修改稿进行审议。
法规案经过常务委员会会议第二次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，进行统一审议，提出法规草案修改二稿和审议结果的报告；对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明。
法制委员会审议法规案时，应当邀请有关专门委员会的成员列席会议，发表意见。
第四十条【第三次审议】常务委员会会议第三次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规案审议结果的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案修改二稿进行审议。
法规案经过常务委员会会议审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第四十一条【两次审议即交付表决的程序】经两次常务委员会会议审议即交付表决的法规案，常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，进行统一审议，提出法规草案修改稿和审议结果报告；经常务委员会会议审议后，法制委员会进行修改，提出表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第四十二条【一次审议即交付表决的程序】经一次常务委员会会议审议即交付表决的法规案，在常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员和各方面提出的意见进行审议、修改，提出法规草案表决稿。
法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第四十三条【提案人列席会议】常务委员会会议审议法规案时，提案人应当派人列席会议。
常务委员会分组会议审议法规案时，提案人应当派人听取意见、回答询问；根据小组的要求，有关部门、组织应当派人介绍情况。
第四十四条【撤回法规案的程序】列入常务委员会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，会议对该法规案的审议即行终止。
第四十五条【延期审议】 法规案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议决定提交以后的常务委员会会议继续审议。
第四十六条【修正案制度】常务委员会组成人员5人以上联名，可以在法规草案表决稿交付表决前，书面提出对法规草案表决稿的修正案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。不提请常务委员会会议审议的，应当向常务委员会会议报告并向修正案提案人说明。
对法规草案表决稿提出修正案，应当写明修正的依据和理由，并附有修正案草案。
第四十七条【表决程序】常务委员会会议表决法规草案表决稿及其修正案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。有修正案的，先表决修正案。
法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关专门委员会进一步审议。
第四十八条【公布程序】常务委员会通过的法规由常务委员会发布公告予以公布。
第四十九条【搁置和终止审议】列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议已满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。
第三节 其他规定
第五十条【提出法规案的形式要件】提出法规案，应当同时提出法规草案文本及说明，并提供必要的参阅资料。以修正案或者修改决定的形式修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。
法规草案的说明应当包括制定或者修改法规的必要性、可行性和主要内容，征求各方面意见的情况，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。
法规草案与本市其他地方性法规的规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法规相关规定的议案。
第五十一条【发挥人大代表的作用】常务委员会审议法规案时，应当邀请有关的市人大代表列席会议。
有关专门委员会应当建立由常务委员会组成人员、专门委员会委员、专业代表小组和相关领域专家小组组成的相对固定项目工作组，全程参与立法调研、论证等活动。
对于拟提请市人民代表大会审议的法规案，有关专门委员会应当组织人大代表参与立法活动，听取市、区、乡镇人大代表的意见、建议。
各级人大代表应当密切联系群众，通过参加座谈会、视察、专题调研，以及开展选民接待活动和走访选民等形式，收集对法规案的意见和建议。
第五十二条【提案列入议程前可撤回】 向市人民代表大会及其常务委员会提出的法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第五十三条【重新提案】 交付市人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新提出，由主席团、主任会议决定是否列入会议议程；其中，未获得市人民代表大会通过的法规案，应当提请市人民代表大会审议决定。
第五十四条【刊登法规的载体】法规公布后，应当及时在市人民代表大会常务委员会公报、市人民代表大会常务委员会网站和《北京日报》上刊登。
在市人民代表大会常务委员会公报上刊登的法规文本为标准文本。
第五十五条【法规的修改和废止程序】法规的修改和废止程序，适用本章第一节、第二节的有关规定。
法规被修改的，应当公布新的法规文本。
法规被废止的，除相关地方性法规明确规定废止该法规的以外，应当以公告的形式予以公布。
第五十六条【立法后评估制度】市人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构根据年度立法计划，组织对有关地方性法规或者法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
第五十七条【法规清理制度】市人民代表大会常务委员会应当健全法规清理工作制度，建立法规清理工作的组织协调机制。
承担法规清理工作的市人民代表大会常务委员会工作机构应当根据法律、行政法规制定、修改和废止的情况，对不符合上位法规定或者不适应改革要求的法规进行清理。
第四章 地方性法规的解释
第五十八条【法规解释权】法规的解释权属于市人民代表大会常务委员会。
法规有以下情况之一的，由市人民代表大会常务委员会解释：
(一)法规的规定需要进一步明确具体含义的；
(二)法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。
第五十九条【提出解释要求的主体】市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会专门委员会以及区人民代表大会常务委员会可以向市人民代表大会常务委员会提出法规解释要求。
第六十条【解释草案的拟订和列入议程】常务委员会有关工作机构根据主任会议决定，研究拟订法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第六十一条【解释草案的审议】 法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第六十二条【解释草案的表决和公布】法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第六十三条【法规解释的效力】 市人民代表大会常务委员会的法规解释同法规具有同等效力。
第五章 附 则
第六十四条【对作出配套规定的要求】地方性法规明确要求有关部门对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法规施行之日起一年内作出规定；有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向市人民代表大会常务委员会说明情况。
第六十五条【政府规章上升为法规】应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，市人民政府可以先制定规章，市人民代表大会有关专门委员会应当对规章的执行情况适时进行评估。
规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请市人民代表大会或者常务委员会制定地方性法规，在市人民代表大会或者常务委员会审议法规案期间，该行政措施可以继续实施。
第六十六条【施行日期】本条例自公布之日起施行。
关于《北京市制定地方性法规条例(修订草案)》的说明
――2016年7月20日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
北京市人大常委会法制办公室主任 李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大常委会主任会议的委托，现对《北京市制定地方性法规条例(修订草案)》(以下简称修订草案)作说明：
一、修订的必要性和指导思想
2001年2月10日，市十一届人大四次会议通过了《北京市制定地方性法规条例》。2003年4月18日，市十二届人大常委会第二次会议对条例作了部分修改。条例施行15年来，对规范我市地方立法活动、提高地方立法质量、加强法治建设都发挥了重要作用。随着经济社会发展和全面深化改革、全面依法治国的不断推进，立法工作面临不少需要研究解决的新问题，尤其是党的十八大以来，中央、市委对立法工作提出了新要求，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议修改了立法法。现行条例的制度设计与新形势的要求不相适应，与立法法的诸多要求不相适应。在实践基础上，与时俱进地修改和完善地方立法条例，对于适应地方立法工作的新形势、新任务，保障立法法在我市的贯彻实施，深入总结我市地方立法的实践经验，推进我市地方立法工作更上一层楼，有着非常重要的时代意义。
修订条例重点把握以下几个原则：一是坚持党的领导，贯彻落实好党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以及市委十一届六次、七次全会和市委人大工作会议关于加强立法工作的要求。二是坚持法制统一原则，与宪法、立法法的精神、原则和规定保持一致。三是以提高立法质量为核心，健全科学立法和民主立法相结合的体制机制。四是坚持从实际出发和问题导向的原则，解决地方立法中存在的针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象突出等问题。
二、草案起草情况
修订条例是常委会今年的重点立法项目。2016年初，按照常委会的统一部署，常委会法制办公室着手进行修改条例的前期准备工作：一是认真回顾总结了15年来我市地方立法工作的变化、经验和面临的问题；二是梳理了中央、市委有关立法的相关文献和中央领导、常委会领导有关立法的重要指示；三是学习了新修订的立法法和有关立法的理论概念；四是针对重要修改事项了解了全国人大和部分地方人大的实际做法；五是对我市实行统一审议制度的历史经验和制度完善进行了专题研究；六是比较分析了其他直辖市和部分省市关于制定地方性法规的规定。在上述工作的基础上，经过反复研究和多次修改，法制办公室提出了修订草案。
5月下旬，法制办公室以召开座谈会和书面征求意见的形式，就修订草案征求了市人大常委会各工作机构、市人民政府法制办公室和16个区人大常委会的意见。6月14日和23日，常委会党组会议、主任会议先后听取了法制办公室关于条例修改情况的汇报，研究讨论了修订草案。会后，根据各方面提出的意见、建议，对修订草案的内容和体例结构作了进一步完善。
三、修改的主要内容
现行条例分为五章，共48条。修订草案对17个条文作了修改，新增25条，共五章66条。作出修改的大部分是落实、细化、衔接立法法的内容，还有一些是我市在探索地方立法工作过程中形成的经验做法。修改的主要内容如下：
(一)和立法法一致性的修改
2015年初，立法法重点围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，完善科学立法、民主立法机制等方面作了修改和补充。按照法制统一原则，现行条例需要根据立法法进行修改和完善。条例草案在以下几个方面作了一致性修改：
一是增加了立法宗旨、原则和理念的内容。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，中央、市委都对提高立法质量提出了明确要求，广大人民群众对通过法治实现社会公平正义的期望值越来越高。因此，草案将"提高立法质量，保障宪法、法律和行政法规在本行政区域内的贯彻实施"明确为我市地方立法的一项基本要求。强调制定地方性法规要恪守以民为本、立法为民的理念，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。同时，为了维护社会主义法制的统一和尊严，依照法定的权限和程序开展立法活动，修订草案规定：制定地方性法规，应当遵守法制统一原则，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，突出地方特色。(修订草案第一条、第三条、第五条)
二是增加了代表大会审议程序的相关规定。遵循全国人大的常规做法，修订草案完善了法规案列入市人民代表大会会议议程的程序和代表大会会议期间专门委员会审议法规案的程序，发挥有关专门委员会作为代表大会立法主体的积极作用，保障专门委员会充分履行审议职能。如，第二十五条规定，列入市人民代表大会会议议程的法规案，由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。但有关专门委员会在常务委员会审议中对该法规案已经提出审议意见的，在代表大会上可以不再提出审议意见。(修订草案第二十一条、第二十五条)
三是增加了召开论证会和听证会的程序规定。立法法在总结实践经验的基础上，对全国人大常委会在立法过程中召开论证会、听证会的有关规定进行了完善和细化。修订草案结合我市在这些方面的实际情况作了一致性修改。如，第三十五条规定，法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和市人大代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、市人大代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。(修订草案第三十五条)
四是增加了重要条款单独表决的规定。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。根据这一精神，立法法第四十一条对单独表决制度进行了规定。据此，修订草案也增加了重要条款单独表决的规定。即法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关专门委员会进一步审议。(修订草案第四十七条)
五是增加了向市人民代表大会及其常务委员会提出法规案的形式要件和设定法律规范的具体要求。为了提高立法质量和代表履职水平，立法法针对提出的法律案质量存在参差不齐的现象，在第五十四条对提出法律案作了要求。根据这一精神，修订草案也对提出法规案的形式要件作出相应规定。如，第五十条规定，提出法规案，应当同时提出法规草案文本及说明，并提供必要的参阅资料。以修正案或者修改决定的形式修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。第九条规定，设定法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性；对法律、行政法规或者本市其他地方性法规已经作出明确规定的内容，一般不作重复性规定。(修订草案第九条、第五十条)
六是增加了政府规章满两年后制定地方性法规的程序的规定。立法法第八十二条第五款对先行制定政府规章的特殊情况作了规定。根据立法法的新精神，修订草案第六十五条增加了此类规章与地方性法规立法程序的衔接性内容，并补充了市人民代表大会有关专门委员会要对规章的执行情况适时进行评估、在审议法规案期间规章的行政措施继续有效的规定。表述为：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，市人民政府可以先制定规章，市人民代表大会有关专门委员会应当对规章的执行情况适时进行评估。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请市人民代表大会或者常务委员会制定地方性法规，在市人民代表大会或者常务委员会审议法规案期间，该行政措施可以继续实施。(修订草案第六十五条)
(二)总结、固化我市地方立法的实践经验
这次修改条例，很重要的一个方面，是将市人大及其常委会多年积累的立法工作经验提炼和固定下来，在维护法制统一的前提下进行制度创新，体现地方特色，使地方立法工作进一步提升。主要有以下几个方面：
一是增加了我市地方立法格局的规定。随着立法工作重点的变化，为了保证和提高立法质量，进一步解决立法工作中存在的部门作用强、整体统筹弱，法规起草与审议脱节的问题，市委第三次、第四次人大工作会议确立和完善了我市地方立法格局，即坚持市委对立法工作的领导，发挥市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强常委会和市政府内部的整体统筹，加强常委会与市政府各层面的统筹协调。结合市人大常委会在立法体制机制方面创新的经验，修订草案增加了关于地方立法格局的相关内容。如第四条规定，地方立法工作，应当坚持人民代表大会制度的本质特征，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，在市委的领导下，发挥市人民代表大会及其常务委员会的主导作用，发挥市人民政府在法规制定中的重要作用，加强对立法工作的组织协调和整体统筹。(修订草案第四条、第十条、第十四条、第十六条、第三十八条)
二是总结了我市审议制度改革的经验。近年来，市人大常委会围绕提高立法质量不断改进法规案审议制度。2010年9月，常委会开始实行"二审三通过"的做法。2015年，常委会将审议程序调整为"三次审议后交付表决"的方式。常委会审议程序的改革进一步强化了审议功能，凸显了有关专门委员会和法制委员会各自的优势，有利于发挥常委会组成人员的作用，提高常委会审议质量。在总结上述经验的基础上，修订草案明确了法规案一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决的做法，并对常委会审议法规案的一般程序和特殊程序作了规定。(修订草案第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条)
三是完善了统一审议的程序和要求。2001年，我市首次确立了地方立法的统一审议制度，并在实践中不断探索和完善。十多年的实践证明，统一审议制度是一项科学、有效、必要的立法制度，对于克服地方立法中存在的部门利益倾向，提高立法质量，维护国家法制统一，具有举足轻重的意义。在总结我市实行统一审议的基本经验的基础上，修订草案对此作了补充规定。如，第二十六条规定，在市人民代表大会审议过程中，由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿。(修订草案第二十六条、第三十九条)
四是完善了推进科学立法、民主立法的机制。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了新要求。新修改的立法法规定了一系列推进科学立法、民主立法的措施和规定。修订草案总结了市人大常委会开展立法工作机制创新的成功经验，在总则部分对科学立法、民主立法原则作了原则性规定，在分则部分对立法后评估、专家顾问、代表参与立法等相关制度等作了细化规定。如，对于专业性较强的法规草案，吸收相关领域的专家参与起草工作；加强立法决策支持体系建设，完善法制建设顾问制度，建立专门委员会专家咨询制度；组织专业代表小组参与立法活动。(修订草案第六条、第七条、第十七条、第十九条、第三十四条、第五十一条、第五十六条、第五十七条)
五是总结了开展立项论证和预案研究的经验做法。立法选项是立法的前提，选项是否科学直接影响立法的整体质量。为了使立项与法规起草、审议等程序有机衔接，提高立法的科学水平，市人大常委会自2008年起开展了立项论证试验工作。目前，立项论证已经成为一项常态化的工作制度，没有经过立项论证的项目，一般不列入年度立法计划。对此经验做法，修订草案作了如下规定：立项论证项目由政府部门或者市人民代表大会常务委员会有关工作机构提出的，由常委会有关工作机构提出立项论证报告，提请主任会议审定。同时，常委会法制办公室对立项论证报告提出意见，向主任会议汇报，由主任会议决定立项、不立项或者暂缓立项。主任会议同意立项的，应当及时组织起草。立项论证的内容包括：立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等问题。此外，为了积极稳妥地处理社会发展中遇到的突出问题和突出矛盾，慎重有效地开展立法前期论证，为立法决策提供依据，市人大常委会自2011年开始，会同市政府开始探索法规预案研究工作。此次修订立法条例，对几年来法规预案研究的实际做法进行了全面总结，规定对于主题重大、社会关注度高、需要立法，由于情况复杂、暂时难以进入立法程序的项目，开展法规预案研究工作。(修订草案第十一条、第十二条)
(三)关于条例的体例结构
鉴于修改和增加的条文较多，为了使本条例的内容清晰易读，修订草案将条例的体例结构调整如下：将第二章关于制定地方性法规权限的内容并入总则，作为第八条。同时，将新增的关于立法规划、立法计划与法规草案起草的内容集中表述，作为第二章，这部分内容独立成章，既是合理安排条例内容的需要，也彰显了立法准备工作在立法全过程中的特殊重要性。广东、海南、浙江、江苏、河南、湖北等地的地方立法条例均设专章规定了立法准备的内容。
此外，还对现行条例作了一些必要的文字修改，对条款顺序作了相应的调整。
修订草案和以上说明，请常委会审议。
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