——2014年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
市人大法制委员会副主任委员李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为贯彻党的十八届三中全会关于深化行政执法体制改革要求，落实习近平总书记年初在北京考察工作时对推进北京城市发展和管理作出的重要指示精神，通过人大依法履行监督职能，推动、督促和支持市人民政府加快行政执法体制改革，促进政府行政体制改革和行政管理方式转变，市人大常委会决定听取和审议市人民政府关于本市行政执法工作情况的报告。
为协助常委会做好这项工作，法制委员会与内司、财经、教科文卫体、城建等专门委员会，分别从行政执法体制机制、养犬管理、行政诉讼、食品安全、全民健身、市容环境卫生、大气污染防治等方面开展了深入调研，从不同角度对改进本市行政执法工作提出意见建议。法制委员会共召开二十余次座谈会，广泛征求了本市三级人大代表和社会各方面意见。杜德印主任亲自参加部分调研，并就行政执法问题多次作出批示；柳纪纲副主任与戴均良副市长召开协调会，研究人大与政府共同推进行政执法调研工作。
9月12日，法制委员会召开会议，讨论了市政府关于本市行政执法工作情况的报告。法制委员会认为，近年来市政府总体上重视行政执法工作，围绕2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施，做了大量工作，建立了综合执法体制，规范执法程序，深化行政审批制度改革，加强执法队伍建设，行政执法工作整体上得到了加强和改善，一些领域，如交通、食品安全、大气污染防治等，积极探索积累执法经验，行政执法情况是好的。但从全市总体看，行政执法的效果还不令人满意，城市管理面临的一系列问题还不能得到有效治理，运动式、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式，执法不作为、乱作为现象在部分执法领域还比较普遍。存在上述问题的根本原因在于，行政体制和行政管理方式还没有进入法治轨道，没有在依法治国大格局下正确认识和对待行政执法问题，没有按照法治思维和法治方式建立符合现代城市治理要求的执法体系。
法制委员会认为，市政府的报告对行政执法问题的判断是准确的，政府应当高度重视这些问题，增强深化行政执法体制改革的紧迫感。为进一步加强和改进本市行政执法工作，法制委员会提出以下意见和建议：
一、切实转变理念，将行政执法纳入政府整体改革范畴
目前行政执法面临诸多困难，特别是城市管理领域出现的无照游商、黑车摩的、小广告、养犬、违法建设等问题反反复复、屡禁不止，究其根本原因在于，政府职能转变不到位，重建设、轻管理，城市规划、建设和管理脱节，前端建设缺乏整体论证统筹，导致问题在末端执法环节集中显现、难以治理。
建议市人民政府结合法治政府、责任政府、服务型政府建设，将行政执法体制改革纳入政府整体改革范畴来考虑。要切实转变政府职能，将城市和社会的治理作为主要任务，从首都城市功能定位和发展战略出发，加强对城市规划、建设和管理一体化的顶层设计，解决好城市规划、建设和管理脱节问题。要转变改革过程中形成的权力意识、管制意识、经营意识，树立“权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利”的法治思维，用法治思维和法治方式对待首都治理过程中出现的问题。政府及其有关部门要带头守法，严格执法，为行政执法营造良好环境。
二、以明责、问责为突破口，严格落实执法责任
行政执法不作为是目前群众反映最强烈的问题之一。2013年，全市各级行政执法部门共实施行政处罚1388万起，其中9798%为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占到202%，部分执法部门行政处罚案件量很少，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。一些执法部门和执法人员消极对待法律、有法不执，或者把执法当做权力，忽略执法的责任属性，争权推责，行政处罚有险无利不作为，行政许可有利无险乱作为。究其原因在于，政府部门的职能配置是以权力为导向，执法权力和责任脱节，执法主要是依法行权而不是依法履责。与此同时，对执法行为，特别是对执法不作为，缺乏监督和问责。
建议政府以明确责任和问责为突破口，改革行政执法监督制约机制，对执法不作为和乱作为切实启动问责。要按照权力主导转变为责任主导的思路，重新优化政府的机构设置、职能配置，进一步明确每个执法事项的责任主体和具体执法责任，明确市政府的整体责任、部门责任、区县责任。执法部门要开展自查，梳理本部门的执法依据，严格执法，特别是要用好行政处罚权。要完善执法监督考核机制，改变“作为有责任、不作为没后果”的监督评价导向，强化对执法不作为和乱作为的责任追究。要充分发挥人民群众的监督作用，让人民群众来监督执法，推动执法责任的真正落实。
三、加强整体统筹，构建协调统一的行政执法运行体系
行政执法问题表面看是不作为、乱作为，究其体制机制方面的原因，主要是政府管理碎片化，执法主体条块分割、权责交叉，缺少整合协调，运行脉络不畅。例如，城管综合执法部门承担12个方面371项执法事项，其中专业性强需要其他专业部门(42个)确认或配合才能完成的执法事项有13项；职权部分划转，执法边界不明晰，相关部门依据不同法规均可查处的执法事项，占到12个方面职权中的9个方面。行政执法组织体系的缺陷，造成行政执法运行缺乏整体性、系统性和持续性，严重影响了行政执法效率和效能。突出表现在，群众对违法行为投诉举报分不清该找哪个部门，部门接到群众的投诉举报后，由于职责不清或权责脱节，经常互相推诿或迟迟不处理，群众对此非常不满。
建议政府加强整体统筹，弱化“条条分割”，在“块”上整合执法力量，实现对违法行为的快速、有效处理。要构建行政执法指挥体系和违法信息收集体系，建立全市统一的行政执法指挥平台，统一接收违法信息，统一调度分派，并对处理情况进行监督。要改革城管综合执法体制，按照权责统一原则，处理好综合执法与专业部门执法的责权关系，确保其相互之间的有效衔接和配合；强化街道和乡镇政府统一组织执法的职能，并按照有利于组织执法的原则，明确街道和乡镇政府与专业执法部门的人财物事关系；扭转社区居委会等群众自治组织的行政化倾向，强化其自治功能，从最基层实现对违法行为的早发现、早纠正、早预防。要拓宽群众参与渠道，采取行政奖励等方式鼓励群众监督违法行为，构建以社会共同治理为基础的协调统一的执法运行体系。
特别应当指出，有些法规规章执行效果不好，是立法本身的问题造成的，如有些法规规章修订不及时，内容落后于实际，可操作性不强；有些法规规章行政管理、部门管理色彩较浓，对公民法人的权利义务规定不够具体，立法和守法脱节；一些法律制度立法过程民主性不充分，出台后缺乏社会共识难以执行等。针对这些问题，今后在制定地方性法规和规章过程中要转变立法理念，妥善处理立法与行政体制改革、行政管理方式转变的关系，防止用立法进一步强化旧的行政管理体制、职能配置模式和执法手段。要运用法治思维和改革精神改进立法工作，注重发挥立法的引领作用，推动政府职能转变和行政体制、行政管理方式的转变，推动首都城市管理走上依法治理的轨道。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
附件：1.北京市人民代表大会法制委员会关于本市行政执法情况的调研报告
2.北京市人民代表大会内务司法委员会关于行政执法情况的调研报告——以法院行政审判及检察院行政诉讼监督为视角
3.北京市人民代表大会内务司法委员会关于行政执法情况的调研报告——以养犬管理执法为视角
4.北京市人民代表大会财政经济委员会关于本市食品安全行政执法工作情况的调研报告
5.市级行政执法部门目录
附件1:北京市人民代表大会法制委员会关于本市行政执法情况的调研报告
为了贯彻党的十八届三中全会关于深化行政执法体制改革要求，落实习近平总书记年初在北京考察工作时对推进北京城市发展和管理作出的重要指示精神，通过人大依法履行监督职能，推动、督促和支持市人民政府加快行政执法体制改革，促进政府行政管理体制改革和行政管理方式转变，今年市人大常委会决定听取和审议市人民政府关于全市行政执法工作情况的报告。为协助常委会做好这项工作，法制委员会和有关专门委员会与市人民政府有关部门密切合作，开展了议题相关调研准备工作，现将有关情况报告如下：
一、调研基本情况
(一)市人大专门委员会深入开展调研
按照主任会议通过的工作方案，法制委员会与内司、财经、教科文卫体、城建等专门委员会分别从行政执法体制机制、养犬管理、行政诉讼、食品安全、全民健身、大气污染防治、市容环境卫生等方面开展了行政执法情况调研，从不同角度对行政执法体制机制改革提出意见和建议。杜德印主任亲自参加部分调研，并就行政执法问题多次作出批示；柳纪纲副主任与戴均良副市长召开协调会，研究人大与政府共同推进行政执法调研工作。
法制委员会的调研分两个阶段进行。第一阶段，充分发挥人大代表作用，广泛收集人民群众对行政执法反映强烈的突出问题和意见建议，并及时反馈给政府。通过代表网上服务平台，普遍征求市人大代表意见；委托八个区县人大常委会组织召开市和区县、乡镇三级人大代表座谈会，请代表们就近就便收集群众意见，116位代表积极参与，通过召开社区和群众座谈会、走访选民和执法部门、组织网上微博讨论等方式，有的联系几十上百位群众，还有的联系上千位群众，广泛收集了社会各方面意见。第二阶段，围绕行政执法体制机制存在的问题，开展深入研讨。听取城管等相关执法部门、法院、检察院、监察局、乡镇政府和街道办事处、社区和村、基层执法人员等各方意见，听取市政府法制办汇报，请市公安局介绍本部门的行政执法经验，召开两次专家学者座谈会，委托中国政法大学法治政府研究院进行了专题研究，同时请各专门委员会的专题调研组介绍了调研成果，提出意见建议。
(二)市人民政府积极做好专项报告准备工作
市人民政府高度重视行政执法专项报告工作，与市人大密切配合，精心组织安排，通过市领导专题调研、部门和区县自查、梳理权力清单等形式，对全市行政执法情况进行了一次清查，定位问题，研究改革思路；积极推进城市管理体制改革，在石景山区启动了城市综合管理体系和综合执法的改革探索，东城、西城和朝阳也各有侧重地开展试点；结合APEC会议相关区域环境整治，对非法小广告、渣土车、露天烧烤、黑车摩的、停车管理等重点问题加大工作力度，综合施策、多措并举，城市环境管理领域的行政执法工作有所改善。全市的行政执法体制机制改革工作正在抓紧推进。
二、存在的问题
(一)执法不作为问题比较突出，群众反映强烈
行政执法不作为是目前群众反映最强烈的问题之一。2013年，全市各级行政执法部门共实施行政处罚1388万起，其中9798%为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占到2.02%，部分执法部门行政处罚案件量很少，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。
(二)执法缺乏常态化，部分执法领域违法行为比较普遍
执法部门未能做到经常性管理，运动式执法、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式。一些执法人员平时执法不主动，对普遍性违法问题不监督纠正、不提醒指导，等到集中整治、检查时才去执法。执法虎头蛇尾，经常一赶了之，缺乏一管到底、不管担责的执法约束机制。
(三)执法部门互相推诿，群众举报受理解决难
执法部门存在“铁路警察，各管一段”的思想，对于人民群众举报的热点、难点问题，不是努力在第一时间答复或解决，而是互相踢皮球，推卸责任，导致群众反映的一些问题长期得不到回应和解决。好管的、有利的争着管，难管的、无利的都不愿管，相互之间缺乏有效的协调和资源共享机制。
(四)执法权力寻租，执法目的正当性受到质疑
部分执法人员把执法当作权利，为个人谋取利益。有的滥用自由裁量权，执人情法；有的以处罚为要挟，索取好处；有的为违法者通风报信，甚至伙同违法者经营，获取利益。执法缺乏公平性，不是把执法融入服务之中，而是为罚而罚，选择性执法情况比较严重。
(五)执法力度不足，城市管理突出问题久治不愈
对一些城市管理的痼疾顽症，部分执法部门存在“管也管不了”的思想，执法处置走过场，督促检查不力。执法人员行为约束多、顾虑多，执的全对才敢执，宁可不作为，不愿履职担责。执法主要靠罚款，治理不彻底，效率低，面对无照游商、黑摩的、非法小广告等违法行为，没有根治的办法。
(六)执法规范化存在差距，侵犯当事人权益情况时有发生
执法过程中重实体、轻程序，特别是在保障当事人程序参与权方面比较欠缺，忽视履行告知、听取意见等程序义务。适用法律不考虑具体条件和情节，导致同事不同罚。对组织和个人的执法力度不同，对个人不作为，对单位乱作为。执法辅助人员多，执法不文明、不规范现象时有发生。
三、原因分析
(一)执法理念落后
行政执法工作尚未树立“权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利”的法治思维，重建设、轻管理，城市规划、建设和管理脱节，前端行政决策缺乏充分的整体论证统筹，导致问题在末端执法环节集中显现、难以治理。执法权力和责任脱节，把执法当做权力，忽略执法的责任属性，争权推责，无权就不执法；对执法不作为、乱作为的监督评价和责任追究体系不健全，执法责任制没有真正落实。缺乏公共治理理念，把群众简单作为管理对象，忽视对社会各方面守法、护法的宣传引导发动，对群众关注和举报的问题不能及时有效地回应。
(二)执法体制不顺
行政执法问题表面看是不作为、乱作为，究其根本原因是体制不顺，政府管理碎片化，执法主体条块分割，权责交叉，相互关系错综复杂，缺少整合协调，运行脉络不畅。行政执法组织体系的缺陷，造成行政执法运行缺乏整体性、系统性和持续性，严重影响了行政执法效率和效能。
一是执法主体过多，职责交叉、多头执法。截至2014年6月底，本市共有各类行政执法主体2152个，其中国家部委、市政府和市属委办局垂直管理的行政执法主体为1417个，16个区县政府及其所属委办局设置的行政执法主体735个。执法主体过多，相互职责界限难以划清，同一管理事项，执法主体多头复杂，出现问题互相推诿；一些综合性的违法情况，执法主体难以明确。执法主体过多也造成执法力量分散，多数执法队伍只有几十人，很难开展经常性执法，只能搞突击式、运动式整治。
二是职权配置不合理，执法权责脱节。市和区县两级执法部门的执法职能、任务分解不科学，95%的行政处罚事项由市和区县共同行使，处罚权“上下一般粗”，造成上下级执法主体权责不清。专业执法部门与街道、乡镇管理责任重叠，管理责任下放到街道、乡镇，但行政处罚等执法权没有相应下放，行政许可等基础管理信息没有实现共享，街道、乡镇“权力有限、责任无限”，权责不对等，属地管理责任难以落实。
职权配置不合理还体现在，专业执法部门与综合执法部门之间的职权关系尚未理顺，城管综合执法面临困境。目前我市城管执法按照市城管执法局、区县城管执法监察局、街道和乡镇城管执法队三级设置，执法人员按照常住人口万分之三点五配备，共6594人，另聘用辅助执法人员7353人，履行12个方面371项行政执法权。由于相对集中执法权的范围和标准缺乏明确界定，实践中对城管部门执法职责的划转，随意性较大，划转的多为其他部门感觉管理棘手的事项，造成城管部门管理事项多而庞杂，职权配置不合理；有些事项专业性强，需要其他部门的确认(13项)或配合(42个部门)才能完成执法，降低了执法效能；有些职权属于部分划转(12个方面中的9个方面)，整合不彻底，执法边界不明晰，各部门依据不同法规，对同一行为均可查处，职能交叉重合，争议问题多；有些职权虽然划归城管，但原来部门的相关职权和队伍仍然保留，或者虽将职权移转，但未移转相关技术人员、机构和设备等支持力量，增加了执法难度；有些事项的划转将管理职能转移到执法层，用处罚代替管理，导致管理弱化，问题难以根治。随着城市管理矛盾日益复杂，城管综合执法机构有限的权力、人员编制、经费及防护保障手段，与继受于其他部门的庞杂而支离破碎的职能相比，越来越显得力不从心，执法效果愈来愈差。
三是执法力量配置不均衡，基层执法力量薄弱。目前全市取得行政执法资格的人员共7.9万人，其中市级执法人员1万人，占全市执法人员总数13%，但执法案件数量只占全市2%；16个区县执法人员6.9万人(平均每个区县4300人)，占全市执法人员总数87%，执法案件数量占到全市98%。基层执法力量不足，只能大量聘用执法辅助人员(目前全市聘用各类执法辅助人员约20万人)，有的街道、乡镇聘用的协管员与执法人员比例达到了10:1。
(三)执法监督机制不健全
2013年的公众调查显示，监督制约不到位是当前公众认为法治政府建设存在的主要问题和主要原因之一。执法监督机制不健全，表现在：对常态管理的目标和责任缺乏规划和监督，习惯于围绕大事、急事确立短期目标和责任并监督落实；政府内部的层级监督缺乏有效的考核机制，激励不足、惩罚缺位；行政诉讼、行政复议、行政监察机制作用发挥不足，对相关案件责任人员后续追责机制不健全；政府信息公开不到位，群众投诉举报途径不畅，社会监督无法发挥应有的作用。
(四)执法方式和手段落后
部分行政机关仍然沿用以往对单位和“单位人”的管理方式，发文件、贴告示、下命令、挂横幅，缺乏有效的执法措施。监管责任层层下放，层层签订责任书，责任最后下放到没有执法权的社区和基层单位，导致监管虚化。仍然习惯于采用人盯车巡等传统执法手段，技防手段和现代化信息传播技术运用不足；囿于体制不顺等原因，依托统一的城市管理和数字化平台的网格化管理新方式没有真正发挥效用。
(五)执法队伍能力不适应
执法人员直接面对群众，其素质高低直接影响政府和法律的公信力。近年来，随着法治建设的不断推进，基层行政执法人员的法律知识、法治观念、执法水平有了很大提高，但与法治政府要求相比，仍然存在整体素质不高、职业化水平不高、能力不足等问题。从本市行政复议和行政诉讼败诉案件看，行政执法行为不文明、不规范，工作不严谨、不细致、责任意识不强，认定事实不清、证据不足，机械理解和适用法律导致适用法律错误，执法方式简单粗暴、不注重说理等情况较多，反映出部分执法人员依法行政意识不强，执法业务水平不高，执法理念落后。协管员准入门槛低，总体上文化素质不高，法治观念、业务能力不强，影响了群众对执法队伍的整体印象。与此同时，基层执法人员任务重、待遇低、职务晋升空间有限、社会评价不高，面临经济和精神上的双重压力，影响了基层执法人员的执法积极性。
(六)执法环境导致执法难
全社会法治意识的缺乏，导致严格执法缺乏社会基础。政府管理事务过多，精细化管理程度还不高；过多考虑“和谐”，对正确的执法行为缺乏明确的支持态度和保障，一定程度纵容了违法行为。司法救济途径不畅，法院对小的民事纠纷不愿立案，认为应当靠行政权解决。公民社会发育不足，公民缺乏共治意识，家门之外事不关己高高挂起；过于依赖政府公权力的介入，遇到困难就找政府，不愿寻求司法救济和自治组织的帮助。社会组织发育不足，没有发挥参与社会管理的作用。新闻媒体对执法正面宣传少，负面炒作多，没有给执法营造有利环境。
四、对推进本市行政执法体制改革的意见和建议
法制委员会认为，行政执法是行政机关大量的经常性活动，直接面对社会公众，行政执法水平和质量的高低直接关系政府形象。1995年市十届人大常委会通过了《关于加强行政执法工作的决定》，提出了六方面意见，市人民政府根据这些意见，于1996年5月印发了《进一步加强行政执法工作的通知》，提出了实行执法责任制、建立执法人员培训和资格管理制度、强化执法监督等改进措施。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，市政府围绕纲要的贯彻实施，积极探索，不断改进行政执法工作，取得了一定成效。但由于行政执法体制改革不到位，同时受首都人口资源环境矛盾日益突出等因素影响，行政执法不作为、乱作为越来越成为法治政府建设的焦点问题，亟需引起政府高度重视。
法制委员会在前期调研过程中，就本市行政执法体制改革的原则、方向、措施进行了深入研究探讨，并与政府有关部门多次沟通，提出的一些意见建议，已经吸纳到政府报告中。法制委员会在此基础上，补充提出以下意见和建议：
(一)树立法治的执法理念，将行政执法纳入法治体系
要转变改革过程中形成的权力意识、管制意识、经营意识，用法治思维和法治方式指导和推动行政执法工作。要坚持首都城市功能定位，从首都发展战略层面加强对城市规划、建设和管理一体化的顶层设计，解决好城市规划和建设管理脱节问题。要加强行政决策的法律论证，将合法作为行政执法行为的第一标准；坚持权责一致，突出执法责任，使执法部门和执法人员充分认识到，执法的根本性质是履行责任，任何违反法定职责的不作为和乱作为，都必须承担相应的法律责任；尊重和遵守规则，按照法律规定的目的和适当性要求，合理公正地做出执法决定，不违反、不变通、不搞选择性适用；重视程序对实体的保障支持作用，严格遵守法定程序，避免片面追求行政效率造成末端执法困难。
(二)改革行政执法体制，构建科学的行政执法运行体系
党的十八届三中全会提出，要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。按照这一要求，建议着重从以下两个方面理顺执法体制：
一是横向上整合执法主体，推进综合执法。要处理好专业部门执法和综合执法的关系，在梳理行政权力清单基础上，研究除城市管理、文化市场管理等领域外，还有哪些领域、哪些事项适合推行综合执法，如城乡规划建设、环境保护等，在此基础上整合执法主体，重新调整和规范各个执法主体的职权，最大限度减少多头管理问题。同时，进一步理顺城管综合执法体制，按照执法更便利、成本更低、效率更高的原则，明确城管综合执法的范围，对现有12个方面371项执法事项重新归类划转；合理配置城管综合执法人员和装备，在行政编制总数不增加情况下，按照城管综合执法的事项、所辖区域面积、人口数量、管理需求等状况，重新确定执法人员编制；强化各执法部门对城管综合执法的行政协助义务，保障城管综合执法任务的顺利完成。
二是纵向上理顺层级关系，加强基层执法力量。大幅压缩市级执法事项和执法力量，将执法力量充实到基层执法一线；按照管理方便、有效的原则，进一步下放行政许可事项，同时建立前端许可和后端监管部门之间的信息互通和协调配合机制；重新定位街道和乡镇政府职能，强化其统一组织行政执法和提供公共服务职能，并按照有利于组织执法的原则，明确其与专业执法部门的人、财、物、事关系，构建“市政府及其所属执法部门负责统筹规划和监督执法工作，区县政府及其所属部门对查处区域内的违法行为负总责，街道和乡镇政府具体组织执法和协同保障”的纵向执法体系。
(三)创新城市治理方式，抓好执法重点环节
现阶段，首都城市管理形势发生了深刻变化，城市规模、人口规模庞大，社会利益多元化，社会活力日益增强，继续依靠政府单向的行政管理，难以有效治理。必须改变以管为主、过度依赖行政处罚的执法方式，按照公共治理的思路，充分调动社会各方参与的积极性，围绕行政执法“早发现、早制止、早处理、早纠正、早预防”等重点环节，创新城市治理方式，提升行政执法的效率和效能。
一是建立统一的行政执法指挥平台，方便群众投诉举报。目前，由于政府内部职能分工过于细化，群众对违法行为投诉举报，分不清该找哪个部门，部门接到投诉举报，由于权责不清或脱节，互相推诿或迟迟不处理，群众对此非常不满。解决这一问题，必须弱化“条条分割”，强化政府的统筹作用，在“块”上整合执法力量。对于社会公众来说，政府是一个整体，执法主体首先是政府，政府内部分工不应影响对违法行为的处理。要加强违法信息收集和行政执法指挥体系建设，建立全市统一的行政执法指挥平台，统一接收违法信息，统一调度分派，并对处理情况进行监督，实现对群众投诉举报的快速、有效处理。
二是落实网格化管理，实现行政执法快速响应。要充分发挥网格化管理打破“条块”分割的优势，以“网格”为单位，整合各级职能部门的专业力量和社区工作力量，及时主动发现问题，快速处理，实现城市管理的精细化。各个执法部门要切实将执法力量下沉到网格，明确每个网格区域内的执法主体、执法人员、执法事项，并向社会公布。将执法责任制与网格化管理相结合，定岗定责，保障对违法行为及时处理。
三是拓宽公众参与渠道，完善共同治理机制。要公开有关行政决策、行政执法等城市治理信息，畅通群众投诉举报渠道，采取行政奖励、行政指导等方式“鼓励全民做城管”，多渠道、全方位及时发现违法行为。建立执法部门与基层巡防队、保安队等群防群治队伍的联动机制，支持基层群防群治队伍发挥作用，及时发现和制止违法行为。要扭转社区居委会等群众自治组织的行政化倾向，从人、财、物、事等方面，强化其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治功能，让居委会有精力、有能力了解社情民意，商议社区大事，解决居民难题，发动居民更多参与到社区事务管理上来，从最基层实现对违法行为的早纠正、早预防，形成政府、公民、法人、社会自觉守法、合力共建的良好氛围。
四是加强技术手段应用，提高行政执法效率。要改变人盯人的落后管理方式，加强执法技术手段和装备的研发应用，推广公安等部门非现场执法的技术经验，充分运用现代信息传播技术和管理工具，发现违法行为、获取违法信息、固化违法证据，降低行政成本，提高行政执法效率和执法精确程度，提升城市管理的信息化和精细化水平。
(四)健全执法监督机制，落实执法责任制
要着力构建内外并重的行政执法监督机制，严格落实执法责任制。对政府的内部监督制度，如案卷评查、依法行政考核等重新研究调整，去除制度设计的形式化、片面化，使其更具实效。推进行政复议体制机制建设，探索建立相对独立的行政复议工作体制。保障和支持审计部门依法独立行使监督权。严格执行行政执法机关与监察机关的案件移送制度。支持人民法院依法独立行使审判权，对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交相关证据材料；尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。支持检察院行使行政检察权。畅通投诉举报途径，推进执法信息公开，主动接受人民群众监督。
(五)加强执法队伍建设，提高执法职业化水平
要把加强行政执法队伍建设作为提高行政执法水平的关键环节。严把入口，制定全市统一的执法人员招录条件；完善执法人员素质建设标准，加强培训，特别是法律知识的培训，提高执法人员依法行政的意识和能力水平。要从工资福利、奖惩等方面建立执法人员激励和保障机制，调动一线执法人员的工作积极性。加强行政执法文化建设，提高行政执法队伍的凝聚力和职业化水平。
附件2：北京市人民代表大会内务司法委员会关于行政执法情况的调研报告——以法院行政审判及检察院行政诉讼监督为视角
为协助常委会听取和审议市人民政府关于行政执法情况专项工作报告，内务司法委员会组织了专题调研，就2011-2013年全市行政执法工作情况听取市高级人民法院及市人民检察院的工作汇报，旨在以“两院”办理案件为视角，对全市行政执法工作提出意见建议。现将调研情况汇报如下：
一、本市行政审判及行政诉讼监督工作情况
近年来，全市法院积极行使行政审判职责，有效化解行政争议。全市检察院积极行使行政诉讼监督职能，促进法院公正司法、政府依法行政。总体上，“两院”依据各自职责，在促进政府依法行政上起到了积极作用。但行政诉讼和行政诉讼监督工作仍然存在诸多问题和不足，与宪法法律规定和人民群众的期望有较大差距。
(一)行政诉讼立案难、审理难、执行难问题突出
“立案难、审理难、执行难”是行政诉讼的老问题。近年来，全市法院在加强诉权保护、降低受理案件门槛、提高行政审判质量上采取了多项措施，取得了一些进展，但问题依然存在。
一是立案率低。2011年，全市法院一审行政案件接待量是9468件，立案数是3587件，立案率是37.9%；2012年一审行政案件接待量是8108件，立案数是2814件，立案率是34.7%；2013年一审行政案件接待量近3万件，立案数是7121件，立案率是23.7%。从近三年情况看，一审案件立案率在三分之一左右，并呈走低趋势，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，导致出现“信访不信法”的局面。
二是审理难度大。在立案率30%左右背景下，全市法院行政审判一审裁定驳回起诉案件约占30%，行政机关败诉率在10%左右，行政审判对被诉行政行为合法性进行实体审查并裁判的比例不高。2012年行政机关一审败诉率是10.8%，2013年是12.1%。败诉率较高的相对集中在城建、工商、信息公开以及涉及乡镇政府类案件，2013年乡镇政府败诉率为29.4%。
三是执行不到位。从行政机关履行生效裁判看，有些行政机关不依法履行生效裁判的情形时有发生。比如，法院判决撤销行政机关被诉行政行为并责令限期重新作出行政行为，有的行政机关对生效裁判置若罔闻，拒不重新作出行政行为，有的行政机关形式上重新作出行政行为，却又以同一事实和理由作出与被撤销的行政行为相同的行政行为。还有的行政机关在行政审判协调中与起诉人达成一致意见，却在当事人申请撤回起诉并得到法院裁定准许后，对之前承诺不予履行或拖延履行。
(二)检察院行政诉讼监督力度不足
三年来，全市检察院共收到行政诉讼监督申请案件362件，结案429件。其中，2011年收案100件，结案144件；2012年收案135件，结案121件；2013年收案127件，结案164件。在上述办结案件中，向法院提出抗诉3件，向行政机关发出司法建议7件。而与之相对应的是，2011年全市法院共受理行政案件8867件(含一审、二审和知识产权案件)，2012年共受理8672件，2013年共受理10435件。从数据对比看，检察院行政诉讼监督工作还比较薄弱，监督力度和效果亟待增强。
(三)行政争议所涉及的管理领域和行政行为类型比较集中
本市法院一审行政案件类型比较广泛，涉及城建、公安、工商、劳动社会保障、食品药品监管、民政、教育、政府信息公开等50余个行政管理领域，但城建、公安、劳动和社会保障、工商行政案件收案数则长期处于前四位。从案件所涉行政行为类型看，近六成的一审行政案件集中在行政处罚、行政许可、行政强制、要求履行职责和政府信息公开等领域，特别是要求履行职责和政府信息公开类案件上涨趋势明显。
二、行政诉讼及行政诉讼监督中反映出行政执法存在的问题
行政诉讼和行政诉讼监督工作中出现的现象，反映了司法机关的工作困境，但“三难”问题表现在法院，根子在政府。同时，通过对行政机关败诉情况的分析，透视出行政执法存在诸多不规范问题。
(一)接受司法监督意识淡漠。在行政诉讼过程中，行政机关过于强势，不配合法院、不积极应诉情况普遍存在。尽管国务院在2010年《关于加强法治政府建设的意见》中提出，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。但无论案件大小，本市行政机关负责人都很少出庭，一审案件行政机关负责人出庭应诉率仅为2.2%。有些区县行政机关负责人不仅不重视自己出庭应诉，而且违反规定，只委托律师而不指派行政机关工作人员出庭应诉。全市法院依法履行司法建议职责，但有些行政机关对司法建议的功能认识不到位，持有抵触情绪，不积极查摆司法建议指出的问题，导致司法建议处于虚置和空转状态，使行政执法暴露出的问题一犯再犯、一错再错。多数行政机关在诉讼中不仅不检视自己的行为是否合法，反而以“案件对行政执法可能造成不良影响”为由，对法院审判施加压力。多数行政机关工作人员应诉准备不足、应诉能力不强、态度不认真，庭审表现差。
(二)履行职责不严格。由于新法实施、职能调整以及体制改革等因素，在违法建设治理、黑车整治、食品安全监管、综合执法等领域，存在行政机关之间权限不清、职责范围不明的问题，执法机关之间相互推诿，部分行政机关不能依法履行法定职责，而有些行政机关超越职权乱执法。对有些事情，由于一开始没有严格执法，使得违法行为滋生和蔓延，当时的执法缺位造成了现在的执法困境。
(三)行政决策论证不充分。有些行政机关在决策作出前未进行充分法律论证，对决策可能产生的法律政策风险和引发的利益冲突，缺乏科学评估和统筹考虑。尤其是个别乡镇政府及执法部门在重点工程项目的土地征用和拆迁过程中，存在片面追求行政效率，随意省略或忽视法定程序要求等情形，各种“绿色通道”虚置了法定条件和程序。征地拆迁领域行政行为不规范、不合法的问题较为突出，导致被拆迁人长期信访，给首都和谐稳定留下隐患。
(四)执法方式不规范。有些行政机关习惯采用“运动式执法”或“突击执法”，执法缺乏常态化，执法尺度不统一和“选择性”执法时有发生，影响了执法的严肃性和连续性。片面强调实体处理，轻视程序正当性，使得违反法定程序成为行政执法的“顽疾”。在城建行政执法领域和乡镇行政执法中，不重视行政相对人权利、执法程序不规范、信息不公开等问题比较严重。
三、加快推进本市依法行政和法治政府建设的建议
针对本次调研中发现的问题，提出以下意见建议：
(一)切实增强接受司法监督的意识
行政审判是监督制约行政权力，推进依法行政的重要途径。随着改革深入和利益格局的调整，行政争议日益增多，大量行政纠纷最终将进入司法裁决渠道，行政诉讼逐渐成为法治政府建设的“晴雨表”。全市各级政府要不断增强接受司法监督的意识，自觉接受法院依法实施的司法审查，主动配合法院解决行政纠纷，自觉履行生效行政判决、裁定。要把落实行政机关负责人出庭应诉制度作为建设法治政府、责任政府的重要抓手，将行政机关负责人出庭应诉作为硬性要求列入业绩考核体系，推动行政机关负责人出庭应诉工作常态化。要建立司法建议、检察建议落实反馈机制，对每一份司法建议和检察建议都要提出明确的处理结果，及时回复给司法机关。
(二)充分发挥司法监督职能
全市各级法院、检察院要解放思想、敢于担当，大胆消除思想顾虑，积极主动作为，不断加强行政审判和行政诉讼监督工作。法院要充分尊重和保障行政诉讼权利，积极搭建官民平等对话的行政纠纷解决平台。要严格司法审查标准，监督行政机关违法侵权、滥用职权和不作为行为，切实将行政权力关进制度的笼子里。要不断完善行政审判白皮书制度，丰富白皮书内容和形式，对一些重点行政执法领域进行专题剖析，增强针对性，扩大影响力。在坚持司法与行政良性互动机制的同时，恪守司法的中立性，防止出现互动过度损害行政相对人权益情况的出现。检察院要不断加大对行政诉讼的法律监督力度，敢于监督、善于监督，切实保障行政诉讼的活动合法、公正和规范。要加大司法建议及检察建议的工作力度，充分发挥司法建议和检察建议在参与社会管理中的功能作用，监督政府依法行政。
(三)扎实推进行政执法规范化建设
政府要转变理念，创新方法，不断推进行政执法规范化建设，加快深化行政执法体制机制改革的步伐，积极构建符合大城市特点的城市管理和社会治理新模式。一是要厘清权责范围，对当前城市建设和管理中权责交叉较多、职责范围争议较大的违法建设整治、黑车治理、综合执法等领域，明确各机关的法定职责范围，合理配置执法权限，减少不作为和乱作为现象。二是要完善决策机制。将公众参与、专家咨询、风险评估、前期司法论证和集体讨论决定，作为重大行政决策的必经程序，完善行政风险评估和决策跟踪反馈机制，提高行政决策的科学性、民主性和合法性。三是要量化自由裁量权。要根据社会经济发展实际，对法律法规规定的执法裁量权进行细化，制定行政执法自由裁量基准，避免执法随意性，从制度上规范执法行为。四是要强化程序约束。加强程序制度建设，规范执法流程，明确执法环节，细化执法标准，保障程序公正、公开、透明，充分保障行政相对人的合法权益。五是要及时清理政府的规范性文件。目前行政管理的法律法规很多，特别是规章以下的规范性文件繁多，很多内容交叉、冲突，甚至与上位法相抵触，需要对现有政府制定的规范性文件进行清理、完善，使不同层级的法律规范相一致，减少行政执法在法律适用上的障碍。
(四)不断提高行政执法队伍的法律素养与综合能力
一是加强对新法的学习培训。近年来颁布实施的许多新法律法规，体现了新的执法理念。这要求执法人员要在学习掌握行政管理专业知识的同时，加强对新法律法规的学习，全面准确把握立法精神，积极转变执法理念和执法模式，提高正确理解与适用法律的能力。二是开展行政败诉典型案例教育。政府有关部门要加强对行政败诉案件的分析研究，举一反三，从败诉案件中汲取教训，不断增强依法行政水平，提高出庭应诉能力。三是完善监督机制。完善执法责任制度，明确执法岗位责任，细化执法考核指标，试行执法过错责任追究。加强行政投诉制度建设，建立执法部门接受投诉、回应社会舆论的工作机制。
附件3：北京市人民代表大会内务司法委员会关于行政执法情况的调研报告——以养犬管理执法为视角
为协助常委会听取和审议市人民政府关于行政执法情况专项工作报告，内务司法委员会于今年4-5月组织了专题调研，了解近三年来全市养犬管理行政执法工作，并听取了部分市人大代表、专家学者以及政府职能部门的意见建议。现将调研情况汇报如下：
一、全市养犬管理执法的总体情况
《北京市养犬管理规定》(以下简称《规定》)是在修改完善《北京市严格限制养犬规定》的基础上，由市十二届人大常委会第六次会议于2003年9月5日通过，当年10月15日起施行。《规定》实施近11年来，各级政府及其有关部门、社会各方面围绕落实《规定》做了大量工作。一是出台了一系列配套制度。制定了登记年检管理办法、重点管理区准养犬类公告等配套规章和规范性文件，明确了各部门的职责、任务及程序，形成了比较完备的制度体系。二是建立了养犬管理工作协调机制。相关部门通过定期召开协调会及时部署工作、研究对策、总结经验、查摆问题，为落实《规定》发挥了积极作用。三是开展年检登记工作。对犬只进行依法年检登记管理，近几年养犬登记年检数量呈现稳中有增态势。截止2013年底，全市共登记年检犬只964642只。四是开展狂犬病免疫工作。在全市建立了狂犬病免疫门诊102家，免费为年检登记犬只注射狂犬病疫苗，为确保公民健康和人身安全、防控狂犬病疫情起到了关键作用。五是开展宣传工作。针对遛犬、防疫、清理犬粪等行为，采取多种形式开展宣传，倡导养犬人文明养犬。
二、养犬管理行政执法工作存在的问题
本市养犬管理工作取得了一些效果，但问题依然突出。大量犬只不登记、不年检，大型犬、烈性犬屡禁不止，犬只随地便溺无人监管，狂犬病疫情有所抬头等问题，人民群众反映强烈。非养犬人认为政府失职、执法缺位，养犬人认为政府部门“光收费不干事”。
(一)思想认识不到位
政府及其相关部门对养犬管理工作重视不够，有些同志认为，“现在连人都管不过来，哪有精力管狗”，养犬管理工作处于边缘地带。市政府没有从市和区县政府的层级统一部署养犬管理工作，政府主体作用没有有效发挥出来，养犬管理的整体合力没有充分体现出来。在执法思维上注重管制，没有很好地协调社会公共利益与养犬人利益的关系，以及养犬人和非养犬人权益的关系。作为主管部门的公安机关，强调客观原因、执法困难多，认为“让警察管狗不合适”，存在畏难抵触情绪。
(二)执法管理不到位
《规定》明确了各级政府及其公安、卫生、农业、工商、城管等部门的职责任务，但实践中执法效能低，执法缺位问题比较突出。每年5-6月份对犬只进行集中登记年检是公安的重要任务，但目前犬只数量总数巨大，却底数不清，违规匿养犬数量较多。对于查处违规养多只犬、大型犬、烈性犬以及无证养犬、违法携犬外出等行为，公安机关虽然能做到及时出警，但迫于执法不被养犬人理解，容易激发警民矛盾，公安民警多采取劝导警告等方式，使执法效果大打折扣。对农业部门而言，加强犬只免疫是其首要职责，但目前由于犬只底数不清，免疫数(2013年为805866万只)与实际犬只数存在较大缺口，导致狂犬病发病数量有逐年增多趋势，对公民健康和人身安全造成很大隐患。对城管部门而言，查处犬只随地便溺、影响市容环境卫生行为是其重要职责，但现状却是无人执法，听之任之，群众意见很大。
(三)协调机制发挥作用不到位
《规定》明确提出建立养犬管理工作协调机制，由公安机关作为主管机关。实际工作中，各部门单打独斗、各行其是，甚至扯皮推诿，协调工作机制作用有限、问题不少。牵头单位成了“全管单位”，除了公安主管机关外，其他部门“等靠推”的现象普遍存在，工作主动性不高，实际工作中往往只有公安一家“孤军奋战”。每次召开全市性的养犬工作协调会，区县政府往往派公安分局同志参会，养犬工作会成了公安的内部会。《规定》实施已有11年之久，但公安登记年检系统和农业免疫系统至今未能联网，致使登记年检数与免疫数相差甚多，数字打架现象年年发生。
(四)基层组织参与不到位
《规定》明确了“政府部门执法、基层组织参与管理、社会公众监督、养犬人自律”的养犬管理工作原则。但实践中，这一机制没有得到很好落实。居(村)委会作为群众性自治组织，对养犬的日常管理工作既无管理经费又无专职人员，参与养犬管理工作的积极性普遍不高。自2007年开始，在公安机关的大力推动下，本市启动了养犬自律会建设，截至2008年底，全市成立了养犬自律会约6500个，但实际调查发现，绝大部分基层组织没有发挥应有作用，许多养犬自律会有名无实，没有真正开展活动。究其原因，一方面，政府及其有关部门多年来形成的管理思维根深蒂固地将社会组织视为自己工作的“腿儿”，不允许其自由发展。另一方面，社会组织发育极不成熟，难以摆脱行政体制的束缚，直接影响了社会组织参与养犬管理的积极性，以及养犬人对这类社会组织的认可度。
三、做好养犬管理执法的意见和建议
养犬管理既涉及政府部门和养犬人间的关系，又涉及养犬人和非养犬人间的关系。针对这一问题，如何构建有效的公共治理体系和模式，特别是要明确政府和社会在养犬管理中的角色、定位和职能，明确政府权力边界，让行政执法在养犬管理工作中既不失职，又不越位，是发挥行政执法功能的重要任务。
(一)提高思想认识
养犬问题看似事小，但意义重大。一要认识到养犬问题会越来越凸显。随着经济社会发展和人们对精神生活要求的提高，养犬已经成为现代人生活的重要组成部分。据世界养犬联合会统计，发达国家平均有40%以上的家庭养狗或养猫，美国则高达70%。北京正处在这个发展进程中，养犬人也在逐步增多。二要认识到养犬问题事关北京建设国际一流、和谐宜居城市。当前，养犬问题已经产生了犬与人生存资源的矛盾、养犬人与非养犬人之间的矛盾、养犬与社区环境维护的矛盾等。不解决这些问题，和谐宜居目标就很难实现。三要认识到养犬管理问题是政府公共治理能力的缩影和体现。处理不好养犬问题，表明政府公共治理能力水平不高，直接影响人民群众对政府的公信度。
(二)强化责任落实
养犬管理工作涉及政府多个部门，需要各级政府加强领导、统筹谋划，需要各部门密切配合、通力合作。一是完善养犬执法责任制。要明确各职能部门养犬执法事项、权限和职责，明确执法责任，细化执法考核指标。该严格执法的一定要执法到位，不打折扣，并将执法过程与程序向社会公开，主动接受社会公众监督，促进公正执法。二是理顺公安与其他执法部门的关系，建立不同职能部门相互协调与制约的工作机制。整合公安机关养犬管理信息库与农业部门犬只免疫信息库，及时更新犬只登记、年检、免疫、死亡以及执法情况，做到底数清、情况明，实现资源共享、相互监督。三是发挥养犬管理工作协调机制作用。各级政府要切实负起责任，做好各项工作的统筹协调，充分调动公安、农业、工商、卫生、城管等部门的积极性，认真落实定期例会、执法联动、信息沟通、重大事项会商等机制，形成养犬管理工作合力。
(三)推进公共治理
养犬行为属于社会管理范畴，在日常管理中，更多的需要社会组织的参与，发动居(村)委会和社区的力量。特别是对不文明养犬行为的治理，不能单靠政府部门的硬管理，而是要发挥社会组织和社区自治组织自我教育、自我管理、自我监督的软作用。政府及其有关部门要通过多种方式为社会广泛参与养犬管理创造条件、提供方便，善于运用第三方力量和市场机制，发挥行业自律和监督作用，把行政执法部门的一个积极性变为政府、养犬人、社会组织的多个积极性，充分发挥社会组织参与养犬管理的优势作用。要在总结通州、丰台等地有益经验做法基础上，积极探索养犬管理社会化新方式，提倡各区县、各社区要因地制宜，不断加强养犬协会、自律会的规范化建设。
(四)完善管理方式
养犬管理的核心是人而不是狗，要把执法的重点放在对养犬人行为的规制上，既要说服教育、调解疏导，也要严格管理，加大对违法行为的处罚力度，明确养犬人的法律责任和法定义务，树立法律权威。要强化服务职能，把服务守法、保护合法作为执法重要内容，努力提高对依法养犬人的服务能力。要降低守法成本，为办理登记年检的养犬人免费办理“养犬意外保险”，鼓励养犬人积极办理登记年检，引导养犬人走依法遵规的途径。要明晰养犬管理服务费的开支去向，增加经费使用透明度，减少养犬人不必要的合理怀疑。要积极运用信息手段，建立养犬信息公开平台，开展犬用电子芯片埋植试点工作，提高管理工作的科技含量。
(五)加强社会监督
养犬问题的产生主要是养犬者及管理者履行责任不到位所致。要解决养犬问题，必须加强对养犬者和管理者的监督，让养犬者自觉履行养犬义务，让管理者严格执法、加强管理。要引导社会公众、媒体舆论关注养犬问题，监督养犬行为，督促执法工作，在全社会形成强大的舆论环境，使养犬者和管理者切实感受到公众的监督和舆论的压力。要畅通社会监督渠道，建立健全公众举报投诉和回应反馈机制，对公众和媒体监督回应反馈不及时的，要加大追责力度。
调研中发现的这些问题，表面看是执法不善，究其根本，《规定》的固有缺陷影响了执法效果。理想化的公共治理模式变成了政府单独执法，缺少公众及社会组织的有序参与；对于侵权责任追究、司法介入等问题考虑不够，降低了《规定》的刚性度；有些制度设计过于理想、可操作性不强等等，这些问题从客观上影响了养犬管理规定的落地。这需要我们重新审视养犬问题，检讨养犬立法和执法的理念、思路和模式，为今后做好《规定》修订工作明确方向、打好基础。
附件4：北京市人民代表大会财政经济委员会关于本市食品安全行政执法工作情况的调研报告
为协助常委会听取和审议市人民政府关于行政执法工作情况的专项工作报告，根据工作方案的安排，财政经济委员会成立了由部分市人大代表、财经委委员组成的调研工作组，开展了食品安全行政执法工作专题调研。从三月下旬开始，组织了多次调研活动，广泛听取政府有关部门、生产经营者、专家学者的意见和建议，并到部分区县、食品生产经营企业和有关社会组织进行了实地考察。杜德印主任高度重视，多次指导食品安全行政执法调研工作，带队实地察看了市食品安全监测中心，听取了市食品药品监督管理局(以下简称“市食药局”)关于食品安全行政执法工作情况的汇报，对进一步加强和改进全市食品安全监管工作提出了明确的要求。综合调研中了解的情况和发现的问题，工作组起草调研报告如下：
一、我市食品安全行政执法的基本情况
(一)监管机构设立情况
按照国家和市委、市政府的要求和部署，我市于2013年9月底完成机构改革，成立了市食药局，同时组建了市、区县、街乡三级食品药品安全委员会。市食药局于11月1日正式对外履职，统一负责本市生产、流通、消费环节食品药品安全方面的监管工作。机构重组后，全系统行政编制2500人，事业编制969人，区县充实配置基层所工作人员及食药监察员约1300人，总数接近5000人。
(二)监管对象基本情况
目前，全市共有食品药品生产经营主体25万余家(不含20余万家化妆品经营企业)，其中食品生产企业1567家，食品经营单位15万余家，餐饮服务单位6万余家，药品、医疗器械生产企业1545家，药品、医疗器械经营企业近2万家，保健食品生产经营企业1万多家，化妆品生产企业90家，各级各类医疗机构1万余家。
(三)执法工作情况
面对新的监管形势，市食药局加强制度建设，制定了一系列规范性文件，细化分类分级风险监测措施，优化行政审批流程，加大执法检查力度，开展多次专项整治行动，进一步规范了市场秩序。自履职以来，办理食品药品案件520起，抓获犯罪嫌疑人190余人，打掉犯罪团伙62个，捣毁产销窝点135个，涉案金额近5千余万元。通过12331投诉举报中心受理各类投诉举报9260起，办结率达到95%，回访抽查满意度达到了80%以上。圆满完成了党的十八届三中全会、中央经济工作会议等重要会议和重大节日期间食品安全供应保障任务。
(四)体制改革的主要特点和经验
一是综合执法改革成效比较明显。我市认真贯彻落实十八届三中全会有关整合执法主体、推进综合执法改革的要求，在全国率先完成了机构组建，对5个部门的职责和机构进行整合：原食品办、原药监部门的监管职责，质监部门生产环节、工商部门流通环节和卫生部门消费环节的食品安全监管职责，以及相应的机构、人员、编制、经费等统一划转至市食药局，市食药局统一承担生产、流通、消费环节食品药品安全监管工作。统一明确的监管主体，相对集中的行政执法权，有助于破解权责交叉、多头执法等长期困扰执法工作的难题，建立从生产加工到流通消费覆盖全过程的监管制度和体制，形成权责统一的行政执法体制。
二是符合首都实际，具有北京特色。我市采用“双结合”模式，将垂直管理和分级设置有机融合，建立了具有首都特色的监管体制。在执法体系方面，市、区县、街乡监督机构实行垂直管理。在综合领导协调方面，市、区县、街乡食品药品安全委员会按照属地原则分三级设置，市、区县食品药品安全委员会成员单位一般包括发展改革、公安、财政、农业、卫生、质监等约30个政府相关部门。街乡食药所既是区县食药局的派出机构，也是街乡政府的内设机构。这种双结合的管理体制既有利于执法力量的科学配置和有效整合，又调动了市、区县两级政府统筹资源和组织管理的积极性。
三是覆盖面广，基层执法力量得到进一步充实。全市322个街道乡镇全部设立食药所，在天安门、机场及保税区、铁路车站、经济开发区、燕山等五个特殊地区设置直属分局，实现了监管力量的广覆盖，深延展，较好地满足统一监管需要。
二、我市食品安全行政执法方面存在的主要问题
(一)关于执法体制方面
这次体制改革之后，市政府对相关部门的职责进行了认真的梳理，力争尽可能具体、准确、全面、详细地做出规定。根据市食药局三定方案及相关法律法规的规定，除市食药局负责对本市生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管外，卫生、质监、农业、园林绿化、工商、商务、公安、城管等8个政府部门仍然承担食品安全方面的相关职责。具体而言，市卫生局负责本市食品安全标准制定、食品安全企业标准备案及食品安全风险监测等职责；市质监局负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监管；市农委负责农产品进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管，农药、肥料等农业投入品质量和使用、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节的质量安全监管等(政府相关部门食品监管职责汇总表附后)。这些努力对我市食药安全监管工作的开展起到了积极作用。但是，由于社会经济活动的复杂性，在这些划分和厘定之外，总还有一些具体事项难以划清。比如，一些农产品与食品的划分就难以表述准确清晰。即使在条款文字方面做出了明确划分的领域，在实际工作中，很多具体事项的监管处理难以在部门之间切分得十分清晰，仍面临边界模糊或者交叉重合等问题。如何进一步整合优化执法资源，做到全局统筹、部门合力，还需要认真研究，通过改革创新予以完善。
(二)关于执法方式方面
面对日益复杂的监管形势，监管部门的监管方式较为固化，表现在执法方式上，主要是缺乏社会共治思维，将食品安全治理这一概念局限于行政部门的执法活动，或狭义理解为行政许可、行政处罚、行政强制等特定行政行为，对其他社会主体在食品安全治理中的重要作用认识不够充分，在创造条件鼓励引导社会主体广泛参与监督管理方面，虽然取得一定成效，但也存在一些亟待提高的地方。例如，社会投诉、举报机制及相关平台建设仍需完善。对行业组织的培育支持力度有待继续加强。新闻媒体的监督宣传作用尚未充分发挥。生产经营者更多地被定位为监管对象，在督促食品生产经营单位树立第一责任人意识，强化经营者内部质量安全管理体制，加快食品行业诚信体系建立，营造守法诚信的市场秩序等方面，还有很多工作要做。同时，由于缺乏社会共治思维，随着监管职责的扩展、监管对象的增多和监管标准的不断提升，监管部门感受到愈来愈大的监管压力，往往寄希望于通过增加执法力量尽快破解执法工作中面临的一系列难题，过多依赖专项整治、运动执法和多部门联合执法等执法形式，临时集中监管资源，短期突击执法，忽视日常监管机制完善和执法长效性机制方面的建设，容易造成打一战、换一地，管一阵、好一阵的现象，在一定程度上助长了经营者的投机心理，削弱了法律的权威性和公信力。
(三)关于执法范围方面
目前，监管对象主要是登记注册的食品生产经营者，未能覆盖本市全部食品生产经营主体。比如，无证经营在食品安全方面问题更突出，理应成为监管的重中之重。但事实上，依据“谁许可谁监管”的原则，无证经营反而成为监管中的盲区和死角。再如，在小作坊和小摊贩的监管方面，根据《北京市食品安全条例》第十三条和第十六的规定，食品生产加工作坊和食品摊贩实行目录管理，各区、县人民政府结合实际情况，制定本区域的食品品种目录、生产加工经营条件和要求，对于符合规定条件的申请人，分别由质量技术监督部门审核颁发食品生产加工作坊准许证，由乡镇人民政府或者街道办事处发放摊贩经营证。城管执法部门负责对经批准设立的食品摊贩实施监督管理，并负责查处流动无证照生产经营食品行为。据了解，条例执行一年多来，仅怀柔区和延庆县制定了食品生产加工作坊的相关规定，仅门头沟区、昌平区、大兴区和怀柔区制定了食品摊贩的相关规定。不少区县表示出于城市管理的考虑，不鼓励发展食品加工作坊和食品摊贩，但对于本区域内实际存在的加工作坊和食品摊贩并没有做出有针对性的规定，造成了监管缺位。同时，随着现代科技的快速发展，网上销售、电视电话购物、邮购等新的食品经营方式层出不穷，给监管工作带来了新的挑战。监管部门目前也在抓紧研究新兴食品经营业态的监督管理问题，但总体来看，起步较晚，手段不足，以互联网食品经营为代表的新兴业态仍然是监管中的薄弱环节。
(四)关于行政执法和刑事司法衔接方面
我市在2010年制定了行刑衔接方面的相关工作办法，初步搭建了行刑衔接机制的框架。从食品安全领域的运行情况看，行刑衔接机制对于打击食品违法犯罪活动、维护市场经济秩序起到了积极作用，但也存在一些亟待完善的地方。目前，行刑衔接制度基础薄弱，尚未形成完备的制度体系。针对行政执法机关与刑事司法机关在性质判断、证据认定等方面可能存在的不同认识，未能就具体认定标准、把握尺度以及工作流程做出明确统一的规定，影响一些案件的顺利移交和及时处理。此外，执法信息共享平台尚未搭建，信息渠道不顺畅，行政执法机关与公安机关、检察院的沟通协作仍然停留在联席会议等一般工作层面。目前，我市公安机关已成立了专门负责打击食品药品犯罪的队伍，市局经侦总队下设食药侦查支队、区县局经侦支队下设食药侦查分队，但在与行政执法方面的配合协调还不够顺畅，主要是各自信息封闭、分别办案，未能充分发挥更大的社会治理效果。
三、有关社会法治建设的一些思考
本次行政执法调研中发现的一些现象，实际上反映了整个社会法治建设进程中亟待解决的一些问题。
首先，在行政性法律法规方面，社会共同治理的理念体现不够，法律法规条款主要侧重于政府如何审批、监管和处罚，在全面、详细、符合逻辑地规定参与者的权利与义务方面，做得不足不够；对于参与者中受侵害方如何维权，如何获得补偿少有涉及。比如，在食品安全法和我市食品安全条例中，绝大多数的条款是用于规定相关企业和相关政府部门应该如何履职，很少明确规定消费者、市民相关权利和义务，以及在遭受侵害时如何保护自身权益、如何追讨、怎样赔偿等。这样使得社会公民缺乏对相关法规的关注，平时似乎与己无关，一旦出了事故，则只知道找政府解决问题和提出诉求。
其次，在行政执法方面，部门化倾向过重，总是在如何划分、明确部门职权方面转圈子。实际上，更应该把政府看成一个主体，某一个职能部门在相应的工作领域，它就是政府的代表。它在这一领域中就具有政府的职责权力。比如，在食品药品安全领域，市食药局就是市政府的代表，一切相关的问题均应由该局依法全权处理。各相关职能部门必须在其分管的相关领域遵守法规，落实法规，并依法予以配合。同时，全市凡食品安全领域出现的问题，市食药局也是代表市政府的第一责任人。
另外，在具体执法队伍方面，应该逐步向综合执法过渡。从长远考虑，如果最终能够全部由警察来执法是最为理想的状态，哪怕是全面加强警察队伍的数量和素质，也是值得。中期可以尽快加强城管队伍的地位、规模，尤其是素质建设，由其全面承担各项行政法规的具体执法任务，逐步取消各部门的专项执法队伍，这样设计和安排应该能够提高行政执法的效率和效果。
四、关于加强食品安全行政执法工作的几点建议
(一)进一步更新执法理念，牢固树立社会共治思维，努力构建食品安全社会共治格局
诸如食品安全这类事关社会公共利益的行政执法工作，应该下大力量培养社会共治思维。一是持续加大宣传教育力度，充分发挥新闻媒体、社会舆论的监督引导作用，努力提高全社会食品安全意识、认知水平和风险防范能力。加快食品安全投诉举报平台的建设，完善投诉举报处理结果的追踪考核，健全公众参与监督的奖励机制，动员社会各方力量积极参与食品安全工作，努力构建群防群控的工作格局。二是督促食品生产经营单位加强内部安全管理，严格落实食品安全事故报告制度，建立食品及服务标准公开监督机制，完善消费环节经营者首问和赔付先付制度，落实不符合安全标准的食品处置及经济赔偿责任的追究，强化食品生产经营者第一责任人意识。三是建立健全监管部门与行业协会等社会组织的联络协作机制，推动行业协会完善行业经营规范、职业道德准则等自律规范，鼓励行业协会制定发布食品生产和销售服务标准，参与食品安全标准、行业规划和政策法律的制定，充分发挥其在食品监管中的重要作用。通过上述措施，逐步转变政府部门单打独斗的局面，构建社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、监督有力的食品安全监管共治格局。
(二)进一步理顺执法体制，明确职责权力，强化统筹协调
一是进一步贯彻落实食药监管体制改革的相关要求，推动改革持续深化、逐步完善到位。针对多部门承担食品安全监管职责的情况，除了要划清职责边界，明确职能分工和责任归属，还应该尽可能充分发挥食药局的综合协调作用，明确其应有的职责权力，强化统筹协调，进一步健全完善执法协作联动机制，细化工作机制，理顺工作流程，共享信息资源，强化责任追究，构建覆盖全程、衔接紧密、运行畅通的跨部门、跨区域执法工作格局，形成监管合力。二是继续探索和发挥“双结合”执法体制的优势。要充分发挥垂直执法体系统一、权威、集中、高效的特点，同时进一步落实属地管理职责，强化各区县对属地食品药品安全的总体责任，加强区县局的综合组织和指挥调度作用，加大对街乡派出机构的沟通指导力度，健全基层管理体系，将更多的执法力量配置到街乡等执法一线，努力推进食品安全监管工作关口前移、重心下移，加快形成横向到边、纵向到底的监管体系。三是进一步加强行政执法与刑事司法的衔接。总结和推广顺义区行刑衔接的创新做法，明确责任主体，建立工作平台，健全工作程序，加强在信息共享、案件查办、技术支持、法律保障等方面的配合，探索公安机关提前介入涉嫌食品安全犯罪案件的评估与应对，探索建立食品监管部门、公安机关、司法机关三者间的案件同步交叉报送制度，充分整合并发挥各自的专业优势，形成打击食品安全犯罪的合力，切实保障人民群众身体健康和生命安全。
(三)进一步加大执法力度，规范执法行为，严格落实执法责任追究制度
一是保持高压态势，加大日常监管力度。改变执法工作中重前端许可、轻事中、事后监管，突击检查多、长效机制少的现象，健全日常监督检查机制，强化执法工作的规范化和制度化，使严惩重处成为食品安全治理常态。二是重点关注执法中的薄弱环节，破解监管难题。高度重视食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮单位、小集贸市场及农村食品加工场所等重点领域的食品安全问题，加大无证经营的治理力度，尽快找准问题，落实责任，出台相应的规范整顿措施，增强监管力度。充分认识规范互联网等新兴食品经营业态发展的紧迫性，加快研究制定具体可行的监管对策，明确网络食品经营者及第三方交易平台服务提供者的责任和义务，严厉查处打击各类违法违规经营行为，促进食品相关新兴业态的健康持续发展。三是进一步完善行政执法程序，规范执法行为。坚持公正执法、文明执法、阳光执法，建立健全执法自由裁量基准制度，严格限定、合理规制执法自由裁量权的行使，加大执法信息公示公开力度，对于社会影响大、公众反映强烈的食品安全违法违规案件，及时公开案件进度、处罚依据及处理结果，主动接受社会舆论监督，提高执法工作的透明度。四是健全执法责任追究制度，加大执法考核和问责力度。进一步完善责任追究的具体办法，将责任对应于具体的执法行为，落实到明确的单位、岗位及人员。加强执法评议考核，综合运用检查、审计等方式，依法依纪严厉查处监管执法中的不作为、不到位和乱作为等失职渎职行为，通过严格落实责任追究制，做到有错必究，有责必追，督促执法部门尽责履职、依法行政。
(四)进一步提高监管工作的信息化程度，加强食品行业诚信体系建设，不断提升食品安全现代化执法水平
一是改变将增加执法力量作为解决执法难题唯一出路的定式思维，立足现有的监管力量和资源，通过执法方式和执法手段的不断创新改进，切实提高执法效能与质量，逐步破解执法过程中遇到的困难和问题。二是将加大信息技术应用作为新形势下提升监管能力的重要手段。尽快搭建覆盖全市、统一高效的食品安全信息化网络和执法工作平台，探索与政府部门间系统的联网对接，破解“信息孤岛”难题，实现信息互通互联和资源共享。充分利用信息网络技术，运用移动执法、快速检验、来源追溯、风险预警等技术手段，加快研发推广在线即时监督检测技术，加强非现场监督执法，全面提升风险防控能力。尤其要加大关键技术和现代执法装备在基层的普及与推广，努力提高一线执法的科学化和信息化水平，夯实基层监管能力。三是加强食品安全领域诚信体系建设，使监管外力内化为守法经营的自觉动力。将食品经营主体的信用信息作为监管工作的重要参考，建立健全诚信信息共享机制，完善守信激励和失信惩戒机制，加快统一的信用管理平台建设，完善信用信息激励和交换共享机制，研究推进食品安全信用评价结果应用，通过市场机制的引导和规制作用，激发生产经营者自我监督、自我管理、自我提高的自觉性，促进企业诚信自律经营，推动食品生产经营市场的健康持续发展。
附件：政府相关部门食品安全监管方面主要职责汇总表
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(一)市食药局根据《关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(京政办发〔2013〕54号)，简称市食药局三定方案，食品安全方面的主要职责如下：
一、负责组织实施食品行政许可和监督管理。建立食品安全隐患排查治理机制，制定食品安全检查年度计划、重大整顿治理方案并组织落实。实施食品安全信息统一公布制度，公布重大食品安全信息。会同有关部门制定并组织实施食品安全风险监测计划，参与制定食品安全标准。
二、负责组织实施食品监督管理的稽查制度，组织查处重大违法行为。组织实施问题产品召回和处置制度。
三、负责食品安全事故应急体系建设，组织和指导食品安全事故应急处置和调查处理工作，监督事故查处落实情况。
四、负责制定食品安全科技发展规划并组织实施，推动食品检验检测体系、电子监管追溯体系和信息化建设。
五、负责开展食品安全宣传、信息发布、教育培训、对外交流与合作。推进诚信体系建立。全系统行政编2500人，事业编969人，基层食药所配备人员1300人，总数约5000人。其中具有执法资格的约3500人，目前实际到位2844人。涉及五个部门职能的划转：
1.市政府食品安全监督协调办公室的职责。
2.市药监局的职责。
3.市质监局的生产环节的食品安全监督职责。
4.市工商局流通环节食品安全监管职责。
5.市卫生局的餐饮服务环节食品安全监管职责。
上述职责划入市食药局。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(二)市质监局一、食品检验机构资质的认定与监督检查根据《食品检验机构资质认定管理办法》(国家质量监督检验检疫总局令第131号)第四条第三款，各省级质量技术监督部门按照职责分工，负责所辖区域内食品检验机构资质认定实施和监督检查工作。本办法所称的食品检验机构资质认定，是指依法对食品检验机构的基本条件和能力，是否符合食品安全法律法规的规定以及相关标准或者技术规范要求实施的评价和认定活动。
二、食品相关产品的许可与监管根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》、《关于公布实行生产许可证制度管理的产品目录的公告》(国家质量技术监督检验检疫总局2007年第174号)，省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门负责食品相关产品生产许可管理工作和生产环节的质量安全监督管理工作。
三、有机产品认证活动的监管根据《有机产品认证管理办法》(国家质量技术监督检验检疫总局令第67号)，地方质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构按照各自职责依法对所辖区域内有机产品认证活动实施监督检查。(对有机产品的安全质量，市质监局不负监管职责)全系统具有执法资格的人员共约760人。食品相关产品质量监管方面的执法人员约60人。根据《食品相关产品生产许可名录》，食品相关产品包括五大类：1.食品用塑料包装容器等制品。2.食品用纸包装容器等制品。3.餐用洗涤剂。4.压力锅。5.工业和商用电热食品加工设备。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(三)市卫计委一、组织制定地方食品安全标准根据《北京市食品安全条例》第十七条第二款，没有食品安全国家标准的食品，需要在本市统一食品安全要求的，市卫生行政部门应当组织制定食品安全地方标准。
二、食品安全企业标准的备案北京市卫生局关于印发《北京市食品安全企业标准备案办法(试行)》的通知(京卫食安标字〔2013〕2号)第三条，市卫生行政部门负责本市食品安全企业标准备案工作。负责新资源食品、特殊膳食用食品的食品安全企业标准受理工作。区县卫生行政部门负责除前款规定之外的食品安全企业标准备案受理工作。本办法自2013年4月1日起施行。另，市食药局的三定方案中，该项职责也明确由市卫生局负责。
三、组织开展食品安全风险监测和风险评估根据市食药局三定方案，双方的职能存在交叉。市食药局会同市卫生局等有关部门制定本市食品安全监测计划，加强食品安全风险评估能力建设，建立健全食品安全风险监测和风险评估体系，确定技术机构开展食品安全风险监测。市卫生局按照国家监测计划，承担相应的食品安全风险监测职责，市食药局应当配合。
餐饮卫生方面的执法职能及相应的大部分执法人员已划转到市食药局。剩余少部分执法人员转而从事食品标准制定、风险监测、评估或卫生方面的其他工作。1.国家卫计委负责制定食品安全国家标准《中华人民共和国食品安全法》第二十条，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布。食品安全标准应当包括下列内容：①食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定。②食品添加剂的品种、使用范围、用量。③专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求。④对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。⑤食品生产经营过程的卫生要求。⑥与食品安全有关的质量要求。⑦食品检验方法与规程。⑧其他需要制定为食品安全标准的内容。另外，食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。
2.国家卫计委负责对食品原料、添加剂、食品相关产品的新品种的安全性审查《中华人民共和国食品安全法》第四十四条规定，申请利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产活动的单位或者个人，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。对符合食品安全要求的，依法决定准予许可并予以公布；对不符合食品安全要求的，决定不予许可并书面说明理由。根据国家卫计委三定方案(国办发〔2013〕50号)，该项职能仍属于国家卫计委职责。
3.食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责划给国家食药总局根据国家卫计委三定方案(国办发〔2013〕50号)，食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责，划给国家食品药品监督管理总局。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(四)市工商局一、工商登记注册负责食品经营主体的工商注册登记，颁发有关证照。
二、取缔无照经营根据《无照经营查处取缔办法》(中华人民共和国国务院令第370号)，各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。第四条规定：下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：(一)应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为……(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。另，根据国务院机构改革和职能转变方案，工商登记制度将进行改革，由“先证后照”改为“先照后证”。
三、其他有关职责依法实施商标、广告、合同监督管理；依法查处不正当竞争、商业贿赂、走私贩私等经济违法行为；依法查处违法直销和传销等。全市工商系统共有在职干部5305人，其中4098人具有执法资格。1.无证经营根据《北京市食品安全条例》第五十八条，未获得许可证或者准许证，擅自从事食品生产经营活动的或未按照许可证或者准许证上标明的业态从事食品生产经营的，由有关主管部门进行处罚。
2.食品消费的投诉、举报、信访根据国务院食安办、国家工商总局、国家质监局、国家食药局《关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》(食安办〔2013〕13号)，自通知下发之日起，有关食品生产、流通环节和化妆品生产监管方面的投诉、举报、信访等事项，由国家食品药品监督总局承担。各省、自治区、直辖市的该类工作按照各地机构改革进展情况，随职责划转进行交接。(发文日2013年6月6日)
3.流通环节食品相关产品的监管关于食品相关产品流通环节的监管，市工商局认为目前不明确。(如前所述，食品相关产品的许可和生产环节的监管是由质监部门负责)
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(五)市城管执法局一、监督管理经批准设立的食品摊贩依据《北京市食品安全条例》第十六条第三款，负责“对经批准设立的食品摊贩实施监督管理”。
二、查处流动无证照经营行为依据《北京市食品安全条例》第十六条第三款，负责查处流动无证照生产经营食品行为。
三、餐厨垃圾处理依据《北京市食品安全条例》第六十六条第二款，负责查处违反第三十一条第二款规定的，餐饮服务提供者未按照规定收集、处理餐厨垃圾的行为。全系统执法人员约5000人。市城管执法局负责查处“流动”无证照生产经营食品行为，对于非流动的无照经营，市城管执法局认为不属于部门职责范围。
(六)市农业局一、农产品进入销售、加工环节前的质量安全监管根据《中华人民共和国农产品质量安全法》，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。第二条本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。
根据市食药局三定方案，农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食药局监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。
全系统具有执法资格的人员约2900人，除了农机，种植业、渔政水产业、畜牧兽药方面的执法人员约2500人。农产品质量安全标准由国务院农业行政主管部门商有关部门组织实施。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(六)市农业局二、农产品质量检测机构资质的认定与管理根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第三十五条，省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门负责本行政区域农产品质量安全检测机构的考核，农产品质量安全检测机构应当依法经计量认证合格。根据《农产品质量安全监测管理办法》(中华人民共和国农业部令2012年第7号)，县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强农产品质量安全检测机构建设，提升其检测能力。
三、组织制定农产品生产操作规程和标准根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十条，国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程。根据市农业局执法大队负责人解释，市农业局组织专家制定相关标准后，交市质监局审核后，由市质监局发布。
四、农业投入品监管根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十二条，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农业投入品的管理和指导。根据《农业投入品管理办法》第二条，农业投入品包括：农药、肥料、种子、兽药、饲料、饲料添加剂及其它用于农产品生产、种子、兽药、饲料、饲料添加剂及其它用于农产品生产、加工可能影响农产品质量的物品。市食药局三定方案规定，市农业局负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入质量及使用的监督管理。
五、产地环境监测管理根据《北京市食品安全条例》第三十五条，市农业、园林绿化等行政部门应当采取措施加强食用农产品产地环境监测、管理和保护。
六、建立食品安全追溯机制根据市食药局三定方案，两部门(市食药局和市农业局)建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(七)市园林绿化局一、食用林产品进入销售、加工环节前的质量安全监管根据市食药局三定方案，市园林绿化部门负责食用林产品(含果品、蜂蚕产品、食用花卉)从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理。食用林产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。
二、食用林业投入品的监管管理根据市食药局三定方案，市园林绿化部门负责食用林产品种植养殖环节中农药、肥料等投入品使用的监督管理。
三、建立食品安全追溯机制根据市食药局三定方案，两部门(市食药局和市园林绿化局)建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。与食用林产品相关的植保大队全系统共有32人。
(八)市商务委一、拟定促进餐饮服务发展规划和政策根据市食药局三定方案，市商务委负责拟定促进餐饮服务发展规划和政策。
二、拟定酒类流通发展规划和政策根据市食药局三定方案，市商务委负责拟定促进酒类流通发展规划和政策。市商务委执法负责同志表示，根据《酒类流通管理办法》(商务部2005年第25号令)第五条规定，商务部负责全国酒类流通监督管理工作，县级以上商务主管部门负责本行政区域内酒类流通监督管理工作。市商务委执法负责人表示，目前市商务委仍负责酒类经营者备案登记、酒类流通随附单、酒类标准牌等三方面的监管职责。全系统具有执法资格的人员约220人。根据市食药局三定方案，市食药局负责餐饮服务食品安全和酒类食品安全的监督管理。
序号部门食品安全监管方面的主要职责执法队伍备注
(八)市商务委三、盐业管理工作根据《北京市盐业管理若干规定》，市和区、县商品流通行政部门负责本行政区域内的盐业管理工作。
四、规划、组织、实施早餐市场根据《北京市人民政府办公厅转发市商委关于解决社区居民早餐问题实施意见的通知》(京政办发〔2002〕31号)，市商委负责制定早餐市场发展规划并组织实施，协调有关部门解决早餐市场发展过程中的有关问题。
五、500平方米以上的餐饮经营单位安全生产的行业监管根据《北京市餐饮经营单位安全生产规定》(市政府令〔2006〕177号)，市和区、县商务行政主管部门对餐饮经营单位的安全生产工作实施行业监督管理；公安消防、质量技术监督等部门分别对餐饮经营单位的消防安全、特种设备安全等实施专项监督管理；安全生产监督管理部门对餐饮经营单位的安全生产工作实施综合监督管理，指导、协调和监督政府有关部门履行安全生产监督管理职责。建筑面积在500平方米以上的餐饮经营单位的安全生产适用本规定。另，市商务委制定了《北京市商业零售和餐饮经营单位安全生产监督管理工作规则(试行)》(京商安字〔2008〕8号)，对相关监管规则进行了细化。
(九)市公安局一、组织指导食品犯罪案件侦查工作根据市食药局三定方案，市公安局负责组织指导食品药品犯罪案件侦查工作。
二、建立行政执法与刑事司法工作衔接机制根据市食药局三定方案，市公安局与市食药局建立行政执法与刑事司法工作衔接机制。2011年7月15日，北京成立了打击食品药品犯罪案件的专业队伍——北京市公安局经侦总队食品药品案件侦查支队，食药支队现有40名民警。
附件5
市级行政执法部门目录
截至目前，具有行政执法权的市级行政执法部门共56个：
1.北京市发展和改革委员会
2.北京市教育委员会
3.北京市科学技术委员会
4.北京市民族事务委员会(北京市宗教事务局)
5.北京市公安局(北京市公安局公安交通管理局、北京市公安局消防局)
6.北京市国家安全局
7.北京市民政局
8.北京市司法局
9.北京市财政局
10.北京市人力资源和社会保障局
11.北京市国土资源局
12.北京市规划委员会
13.北京市住房和城乡建设委员会
14.北京市市政市容管理委员会
15.北京市交通委员会(北京市交通委路政局、北京市交通委运输管理局、北京市交通执法总队、北京市地方海事局、北京市国防动员委员会交通战备办公室)
16.北京市水务局(北京市人民政府防汛抗旱指挥部、北京市节约用水办公室)
17.北京市农村工作委员会
18.北京市农业局(北京市动物卫生监督所、北京市渔政监督管理站、北京市农机监理总站、北京市种子管理站、北京市植物保护站)
19.北京市商务委员会
20.北京市粮食局
21.北京市文化局
22.北京市新闻出版广电局(北京市版权局)
23.北京市文物局
24.北京市卫生和计划生育委员会(北京市爱国卫生运动委员会办公室)
25.北京市中医管理局
26.北京市审计局
27.北京市地方税务局
28.北京市工商行政管理局
29.北京市质量技术监督局
30.北京市环境保护局
31.北京市经济信息化委员会(北京市国防科学技术工业办公室)
32.北京市无线电管理局
33.北京市体育局
34.北京市统计局
35.北京市园林绿化局
36.北京市食品药品监督管理局
37.北京市安全生产监督管理局
38.北京市旅游发展委员会
39.北京市人民政府侨务办公室
40.北京市民防局
41.北京市知识产权局
42.北京市档案局
43.北京市国家保密局
44.北京市互联网信息办公室
45.北京经济技术开发区管理委员会
46.北京市金融工作局
47.北京市城市管理综合行政执法局
48.北京市文化市场行政执法总队
49.北京市机构编制委员会办公室
50.北京住房公积金管理中心
51.北京市地震局
52.北京市气象局
53.北京市通信管理局
54.北京市邮政管理局
55.北京市烟草专卖局
56.北京市南水北调工程建设委员会办公室
说明：此数据以部门为单位进行统计，有些部门内部包括多个执法主体的没有累计计算，如：市民委的执法主体包括市民委和市宗教事务局，统计口径与市政府机构编制略有不同。目前，市政府正在按照国务院的部署进行机构改革，而且今年完成梳理行政权力、编制权力清单工作后，还会对行政执法主体进行确认和公布，以上数据可能还会有变化和调整，仅供参考。
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