——2014年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
市人大法制委员会副主任委员 李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为贯彻党的十八届三中全会关于深化行政执法体制改革要求，落实习近平总书记年初在北京考察工作时对推进北京城市发展和管理作出的重要指示精神，通过人大依法履行监督职能，推动、督促和支持市人民政府加快行政执法体制改革，促进政府行政体制改革和行政管理方式转变，市人大常委会决定听取和审议市人民政府关于本市行政执法工作情况的报告。
为协助常委会做好这项工作，法制委员会与内司、财经、教科文卫体、城建等专门委员会，分别从行政执法体制机制、养犬管理、行政诉讼、食品安全、全民健身、市容环境卫生、大气污染防治等方面开展了深入调研，从不同角度对改进本市行政执法工作提出意见建议。法制委员会共召开二十余次座谈会，广泛征求了本市三级人大代表和社会各方面意见。杜德印主任亲自参加部分调研，并就行政执法问题多次作出批示；柳纪纲副主任与戴均良副市长召开协调会，研究人大与政府共同推进行政执法调研工作。
9月12日，法制委员会召开会议，讨论了市政府关于本市行政执法工作情况的报告。法制委员会认为，近年来市政府总体上重视行政执法工作，围绕2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施，做了大量工作，建立了综合执法体制，规范执法程序，深化行政审批制度改革，加强执法队伍建设，行政执法工作整体上得到了加强和改善，一些领域，如交通、食品安全、大气污染防治等，积极探索积累执法经验，行政执法情况是好的。但从全市总体看，行政执法的效果还不令人满意，城市管理面临的一系列问题还不能得到有效治理，运动式、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式，执法不作为、乱作为现象在部分执法领域还比较普遍。存在上述问题的根本原因在于，行政体制和行政管理方式还没有进入法治轨道，没有在依法治国大格局下正确认识和对待行政执法问题，没有按照法治思维和法治方式建立符合现代城市治理要求的执法体系。
法制委员会认为，市政府的报告对行政执法问题的判断是准确的，政府应当高度重视这些问题，增强深化行政执法体制改革的紧迫感。为进一步加强和改进本市行政执法工作，法制委员会提出以下意见和建议：
一、切实转变理念，将行政执法纳入政府整体改革范畴
目前行政执法面临诸多困难，特别是城市管理领域出现的无照游商、黑车摩的、小广告、养犬、违法建设等问题反反复复、屡禁不止，究其根本原因在于，政府职能转变不到位，重建设、轻管理，城市规划、建设和管理脱节，前端建设缺乏整体论证统筹，导致问题在末端执法环节集中显现、难以治理。
建议市人民政府结合法治政府、责任政府、服务型政府建设，将行政执法体制改革纳入政府整体改革范畴来考虑。要切实转变政府职能，将城市和社会的治理作为主要任务，从首都城市功能定位和发展战略出发，加强对城市规划、建设和管理一体化的顶层设计，解决好城市规划、建设和管理脱节问题。要转变改革过程中形成的权力意识、管制意识、经营意识，树立“权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利”的法治思维，用法治思维和法治方式对待首都治理过程中出现的问题。政府及其有关部门要带头守法，严格执法，为行政执法营造良好环境。
二、以明责、问责为突破口，严格落实执法责任
行政执法不作为是目前群众反映最强烈的问题之一。2013年，全市各级行政执法部门共实施行政处罚1388万起，其中97.98%为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占到2.02%，部分执法部门行政处罚案件量很少，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。一些执法部门和执法人员消极对待法律、有法不执，或者把执法当做权力，忽略执法的责任属性，争权推责，行政处罚有险无利不作为，行政许可有利无险乱作为。究其原因在于，政府部门的职能配置是以权力为导向，执法权力和责任脱节，执法主要是依法行权而不是依法履责。与此同时，对执法行为，特别是对执法不作为，缺乏监督和问责。
建议政府以明确责任和问责为突破口，改革行政执法监督制约机制，对执法不作为和乱作为切实启动问责。要按照权力主导转变为责任主导的思路，重新优化政府的机构设置、职能配置，进一步明确每个执法事项的责任主体和具体执法责任，明确市政府的整体责任、部门责任、区县责任。执法部门要开展自查，梳理本部门的执法依据，严格执法，特别是要用好行政处罚权。要完善执法监督考核机制，改变“作为有责任、不作为没后果”的监督评价导向，强化对执法不作为和乱作为的责任追究。要充分发挥人民群众的监督作用，让人民群众来监督执法，推动执法责任的真正落实。
三、加强整体统筹，构建协调统一的行政执法运行体系
行政执法问题表面看是不作为、乱作为，究其体制机制方面的原因，主要是政府管理碎片化，执法主体条块分割、权责交叉，缺少整合协调，运行脉络不畅。例如，城管综合执法部门承担12个方面371项执法事项，其中专业性强需要其他专业部门（42个）确认或配合才能完成的执法事项有13项；职权部分划转，执法边界不明晰，相关部门依据不同法规均可查处的执法事项，占到12个方面职权中的9个方面。行政执法组织体系的缺陷，造成行政执法运行缺乏整体性、系统性和持续性，严重影响了行政执法效率和效能。突出表现在，群众对违法行为投诉举报分不清该找哪个部门，部门接到群众的投诉举报后，由于职责不清或权责脱节，经常互相推诿或迟迟不处理，群众对此非常不满。
建议政府加强整体统筹，弱化“条条分割”，在“块”上整合执法力量，实现对违法行为的快速、有效处理。要构建行政执法指挥体系和违法信息收集体系，建立全市统一的行政执法指挥平台，统一接收违法信息，统一调度分派，并对处理情况进行监督。要改革城管综合执法体制，按照权责统一原则，处理好综合执法与专业部门执法的责权关系，确保其相互之间的有效衔接和配合；强化街道和乡镇政府统一组织执法的职能，并按照有利于组织执法的原则，明确街道和乡镇政府与专业执法部门的人财物事关系；扭转社区居委会等群众自治组织的行政化倾向，强化其自治功能，从最基层实现对违法行为的早发现、早纠正、早预防。要拓宽群众参与渠道，采取行政奖励等方式鼓励群众监督违法行为，构建以社会共同治理为基础的协调统一的执法运行体系。
特别应当指出，有些法规规章执行效果不好，是立法本身的问题造成的，如有些法规规章修订不及时，内容落后于实际，可操作性不强；有些法规规章行政管理、部门管理色彩较浓，对公民法人的权利义务规定不够具体，立法和守法脱节；一些法律制度立法过程民主性不充分，出台后缺乏社会共识难以执行等。针对这些问题，今后在制定地方性法规和规章过程中要转变立法理念，妥善处理立法与行政体制改革、行政管理方式转变的关系，防止用立法进一步强化旧的行政管理体制、职能配置模式和执法手段。要运用法治思维和改革精神改进立法工作，注重发挥立法的引领作用，推动政府职能转变和行政体制、行政管理方式的转变，推动首都城市管理走上依法治理的轨道。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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